Amendement n° 273 Sénat

La parole est à M. André Guiol, pour présenter l’amendement n° 119 rectifié.

Il a été parfaitement défendu par notre collègue Narassiguin.

La parole est à M. Guy Benarroche, pour présenter l’amendement n° 145.

Dans sa rédaction initiale, cet article présentait d’importants risques d’inconstitutionalité. Heureusement, la commission a bien fait son travail en encadrant cette nouvelle possibilité, pour les forces de l’ordre, de contrôler les identités et de pratiquer des fouilles de personnes ou de véhicules en zone douanière.

Cependant, même dans sa version actuelle, cette disposition nous semble poser de graves problèmes. Surtout, la commission semble avoir changé de position sur l’amendement du Gouvernement visant à rétablir l’article dans sa version initiale ; nous aurons l’occasion d’en comprendre les raisons dans quelques instants.

Depuis quelques années, le Gouvernement nous explique fréquemment l’intérêt du continuum de sécurité : celui-ci doit garantir sa place à chacun des acteurs, parfois, d’ailleurs, au détriment de l’exercice de ses pouvoirs régaliens par l’État. En tout cas, ce principe est souvent mis en avant.

Or que fait le Gouvernement dans le même temps ? Au mieux, il crée un doublon ; au pire, il engendre une confusion certaine, en pratiquant des empiétements injustifiés.

Passons sur le contrôle pratiqué sans qu’aucun comportement particulier ne le justifie – j’y reviendrai lorsque je présenterai l’amendement n° 146 –, mais pourquoi créer ce doublon au lieu de laisser les douaniers s’occuper des zones frontalières ?

Est-ce en raison d’un manque d’effectifs ? Mais les policiers eux-mêmes en manquent ! Et, dans ce cas, pourquoi ne pas plutôt prévoir des moyens supplémentaires, au lieu de tenter de colmater une brèche à l’aide de solutions dont on ne connaît pas l’efficacité ?

L’ensemble des syndicats représentant les agents des douanes s’opposent à cet article, qui missionne les forces de l’ordre dans des zones relevant de la compétence des agents des douanes.

La parole est à M. Ian Brossat, pour présenter l’amendement n° 228.

Nous sommes opposés à cet article, qui nous pose plusieurs problèmes.

Tout d’abord, il crée un cadre autonome de contrôle d’identité et de fouille de personnes, de bagages et de véhicules dans des zones calquées sur la zone douanière. Nous parlons donc de périmètres très étendus, incluant les 40 kilomètres aux frontières, les ports, les aéroports et les gares internationales.

Comme le souligne le Conseil d’État dans son avis, l’absence de soupçon individualisé dans un périmètre aussi vaste crée un risque manifeste de contrôle discriminatoire. On ouvre la voie à la généralisation de ces contrôles problématiques, sans traçabilité ni récépissé, et sans contrôle juridictionnel effectif a posteriori.

Il s’agit pourtant de missions particulièrement exigeantes. C’est bien pour cela que les agents des douanes sont formés à la fiscalité des marchandises, au ciblage des flux et à la détection de la fraude. Demander à des policiers et à des gendarmes de réaliser ces missions pour lesquelles ils n’ont pas été formés est une erreur qui pourra nous coûter cher. La dégradation de la qualité des contrôles et des conditions de travail de tous les agents concernés n’est pas une solution à un manque de moyens.

Au travers de cet amendement, nous demandons donc la suppression de cet article.

Quel est l’avis de la commission ?

rapporteure. Si la commission a émis des réserves sur la robustesse juridique de cet article, elle a en revanche considéré que le besoin opérationnel était pleinement justifié.

Il suffit d’échanger avec les forces de l’ordre sur le terrain pour constater que les lacunes des régimes actuels de contrôle représentent autant d’échappatoires pour les délinquants, notamment dans les zones frontalières, particulièrement criminogènes. Si nous pouvons débattre des modalités de ce dispositif, le besoin opérationnel, lui, ne doit pas être remis en cause.

Par conséquent, la commission a émis un avis défavorable sur ces quatre amendements de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

ministre. Le Gouvernement est défavorable à la suppression de cet article : au contraire, il souhaite revenir à sa version initiale.

La commission des lois avait soumis le dispositif à une autorisation préalable du procureur de la République. C’est le point sur lequel nous proposons de revenir, car cela altère sensiblement l’équilibre du dispositif proposé par le Gouvernement.

Un très grand nombre d’armes et de stupéfiants circulent sur le territoire, ce qui représente une menace majeure pour nos intérêts fondamentaux. Aussi, le Gouvernement entend donner aux services de l’État des moyens d’action adaptés et pleinement opérationnels.

Quels moyens ?

ministre. C’est pourquoi nous souhaitons rétablir, au travers de l’amendement qui sera examiné dans un instant, la rédaction initiale de cet article, afin de permettre aux forces de sécurité intérieure de procéder à des contrôles d’identité, à des visites de véhicules, à des fouilles de bagages et à certaines opérations de contrôle dans les espaces frontaliers.

Le Conseil d’État avait d’ailleurs conclu à la conformité constitutionnelle de ce dispositif, sans qu’il soit nécessaire de le soumettre à une autorisation préalable du procureur de la République.

Je rappelle qu’une telle procédure existe d’ores et déjà, dans un cadre beaucoup plus large que ce qui est proposé dans la rédaction actuelle de l’article 9, puisqu’elle porte sur une période de vingt-quatre heures et non de douze heures.

En ce qui concerne l’articulation avec les services des douanes, que vous avez évoquée, cette action des forces de sécurité intérieure s’effectuera dans une logique de parfaite complémentarité. Elle aura un effet décisif contre les trafics, dont les pratiques évoluent et appellent une adaptation de la réponse des services de l’État.

En vertu du droit national et européen, les douanes sont chargées du contrôle des marchandises et des flux transfrontaliers, ainsi que de missions spécifiques de surveillance des marchandises importées, exportées ou circulant sous un régime douanier ou fiscal.

Par conséquent, afin d’assurer la cohérence et la complémentarité opérationnelle – c’est le mot à retenir ici – entre ces différents acteurs, le Premier ministre prendra un décret d’application qui régira les conditions d’articulation entre les forces de sécurité intérieure et l’administration des douanes. Ce décret définira les règles de priorité d’action, d’information et de coordination entre ces forces.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur ces amendements de suppression et proposera dans quelques instants de rétablir la rédaction initiale de l’article.

La parole est à Mme Audrey Linkenheld, pour explication de vote.

Je partage pleinement les préoccupations de ma collègue Corinne Narassiguin et des membres des autres groupes de gauche.

Je veux réagir aux propos de M. le ministre.

Depuis le début de la discussion sur ce projet de loi, nous n’avons à aucun moment évoqué la question des effectifs. Jamais nous n’avons considéré que les mesures techniques et les procédures proposées pouvaient représenter une manière de contourner la question des moyens humains ou de compenser une faiblesse des effectifs. Ce sont pourtant des propos que nous avons parfois tenus sur d’autres textes, par exemple au moment de l’examen du projet de loi sur la justice criminelle et le respect des victimes.

Nous n’avons rien dit de tel, car nous sommes conscients des efforts qui ont été consentis, dans le dernier budget et les précédents, en faveur de la police et de la gendarmerie. Nous avons toujours souligné ces efforts et avons voté pour ces mesures.

L’article 9 pose néanmoins la question des effectifs. Comme cela a été dit par mes collègues, mais aussi par l’intersyndicale des douaniers, et même un peu par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et le ministre de l’action et des comptes publics, cet article serait peut-être un moyen de compenser la faiblesse des effectifs des douanes en conférant aux policiers et aux gendarmes des prérogatives dont, normalement, elles disposent.

Or – je veux y insister ici – les douanes surveillent l’économie, tandis que la police et la gendarmerie surveillent le territoire : il ne s’agit ni de la même mission ni des mêmes prérogatives, et les garanties procédurales y afférentes ne sont pas non plus semblables. Aujourd’hui, un douanier intervient lorsqu’il constate un comportement suspect ou une infraction. Ce n’est pas ce qui est proposé ici.

Nous sommes extrêmement inquiets, car cet article pourrait clairement, de l’avis même des acteurs concernés, ouvrir une guerre des services, ce qui serait à l’opposé de l’efficacité recherchée.

La parole est à M. Guy Benarroche, pour explication de vote.

J’ajoute, pour compléter les propos de Mme Linkenheld, que, jusqu’à présent, les compétences des douaniers et la façon dont ils accomplissent leurs missions, grâce à leur connaissance très fine et très proche du terrain et des flux, ne se confondaient pas avec celles des forces de l’ordre qui assurent la sécurité et la tranquillité publiques, c’est-à-dire la police et la gendarmerie.

On ne voit pas quel gain pourrait apporter cet article. Je rappelle d’ailleurs que tous les syndicats, y compris ceux de droite, disent la même chose.

Je reviens à la question des moyens : les forces de l’ordre devront exercer ces nouvelles missions, qui ne relèvent pas aujourd’hui de leurs compétences, à moyens constants. Cet article vise non seulement à compenser le manque de moyens des services douaniers, mais en outre il crée une nouvelle mission et un territoire supplémentaire à couvrir pour les forces de l’ordre, sans pour autant – on vient de le rappeler – prévoir de moyens supplémentaires.

Ceux qui connaissent le mieux la tâche des douanes, c’est-à-dire les douaniers et leur intersyndicale, préconisent, au contraire, de densifier le maillage des effectifs douaniers, plutôt que de multiplier les missions des policiers et des gendarmes sur le domaine d’intervention des agents des douanes. Comme le disent souvent mes collègues de droite, c’est du bon sens !

Au sein du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, nous effectuons très souvent des visites aux frontières…

Il faut conclure.

… et les associations qui s’occupent de l’accueil des personnes qui se présentent à ces frontières nous disent subir une augmentation des faits de harcèlement ; avec de tels outils, ce phénomène ne fera que s’amplifier.

La parole est à M. Ludovic Haye, pour explication de vote.

Je souhaite confirmer les propos de Mme la rapporteure et de M. le ministre

J’entends vos remarques, mes chers collègues, mais, selon moi, il ne faut pas voir dans cet article la volonté farouche de superposer les missions des forces douanières et celles des forces de police et de gendarmerie.

Dans le territoire frontalier du Haut-Rhin, que j’ai l’honneur de représenter, lorsqu’une opération marquante a lieu et que nos forces douanières doivent être présentes, à la fois, à l’aéroport, qui est trinational, et dans les gares ferroviaires, qui sont binationales, nous serions très heureux que nos forces de gendarmerie et de police, qui travaillent à plusieurs kilomètres de distance, à l’intérieur des terres, puissent assurer quelques missions qui relèvent effectivement, aujourd’hui, du cadre et des agents de la douane.

Il n’y a pas ici de superposition. Il s’agit de permettre, comme vise à le prévoir l’amendement à venir de M. le ministre, une certaine perméabilité entre quelques missions bien définies. Cela n’empêchera en rien la coordination entre les forces de gendarmerie et de police et les forces douanières.

Je mets aux voix les amendements identiques nos 64, 119 rectifié, 145 et 228.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

Je suis saisie d’un amendement et d’un sous-amendement.

I. – Alinéa 4

1° Supprimer les mots :

Sur réquisitions écrites du procureur de la République et pour la période de temps que ce magistrat détermine et qui ne peut excéder douze heures, renouvelables sur décision expresse et motivée selon la même procédure, et

2° Remplacer les mots :

le périmètre déterminé par le procureur de la République au sein des zones et des

par les mots :

les zones et les

II. – Alinéa 19

Rédiger ainsi cet alinéa :

« V. – Les opérations de contrôle, de visite, d’inspection visuelle et de fouille ne peuvent être mises en œuvre dans un même lieu que pour une durée n’excédant pas, pour l’ensemble des opérations, douze heures consécutives et ils ne peuvent consister en un contrôle systématique des personnes. Dès lors que des opérations de visite de véhicule en un même lieu, mises en œuvre sur le fondement du présent article, dépassent une heure, le procureur de la République est informé par tout moyen.

III. – Après l’alinéa 19

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Au-delà d’une durée de quatre heures à compter du début de ces opérations de visite, le procureur de la République en est informé par tout moyen.

« Il est fait un compte rendu quotidien au procureur de la République de la mise en œuvre des opérations prévues aux II à IV du présent article.

IV. – Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… – Avant le dernier alinéa de l’article 78-2-2, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :

« III ter. – Dans les mêmes conditions et pour les mêmes infractions que celles prévues au I, les officiers de police judiciaire, assistés, le cas échéant, des agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux 1° , 1° bis et 1° ter de l’article 21, peuvent accéder à bord et procéder à la visite de tout aéronef présent sur le territoire national ainsi qu’à la visite des véhicules et à la fouille de toute personne ou bagage se trouvant dans les zones publiques ou réservées des aéroports et aérodromes situés sur le territoire national. »

Puis-je considérer que vous l’avez déjà défendu, monsieur le ministre ?

ministre. Oui, madame la présidente.

Le sous-amendement n° 294, présenté par Mmes Josende et Florennes, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 10, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

II. – Alinéa 13

Remplacer les mots :

de quatre heures

par les mots :

d’une heure

La parole est à Mme la rapporteure.

rapporteure. Même si ses réserves d’ordre constitutionnel ne sont pas entièrement levées, la commission entend néanmoins le besoin opérationnel d’étendre les possibilités de contrôle d’identité et de fouilles dans les zones frontalières. À ce titre, la procureure du parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), que nous avons entendue vendredi dernier lors d’une audition très enrichissante, nous a fait part d’éléments tout à fait intéressants, et son avis favorable nous est très précieux dans le cadre de ce débat.

Afin que le débat puisse se poursuivre au cours de la navette parlementaire, et au bénéfice des explications que vous nous avez données, monsieur le ministre, nous sommes prêts à émettre un avis de sagesse sur votre amendement, sous réserve d’une modification permettant de le sécuriser davantage.

Notre sous-amendement vise ainsi à prévoir que le procureur soit informé au bout d’une heure maximum, quels que soient la nature et le lieu des fouilles entreprises au titre de l’article 9. Cette modification nous paraît indispensable pour donner au texte des chances raisonnables de succès devant le Conseil constitutionnel.

Nous partageons tous la volonté de répondre aux besoins des forces. À nous de faire le maximum pour qu’elles ne subissent pas de désillusions sur ce point.

Quel est l’avis du Gouvernement sur ce sous-amendement ?

ministre. Je tiens à apporter une précision. Je le répète, les missions sont complémentaires : il n’y a pas de concurrence possible entre les diverses forces, chacune d’entre elles exerçant ses propres missions.

Comme vient de le souligner M. le sénateur Haye, dans les zones frontalières, la présence de forces de sécurité intérieure est très importante, car elles procèdent à des contrôles permettant d’appréhender des trafiquants de stupéfiants et de mettre fin à des circulations d’armes.

Réaliseront ces missions non pas tous les services, mais des services spécialisés. Il s’agit des brigades anticriminalité (BAC), de l’Office de lutte contre le trafic illicite de migrants (Oltim), rattaché à la police nationale, des sections de recherches (SR) et des brigades de recherches (BR) de la gendarmerie nationale, des escadrons départementaux de contrôle des flux (EDCF), et des pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (Psig). Ces services spécialisés représentent moins de 20 % de l’ensemble des forces de l’ordre ; il me paraît important de le préciser.

Le sous-amendement n° 294 vise à renforcer l’information du procureur de la République ; je remercie Mmes les rapporteures de cette précision, à laquelle je me range. Avis favorable.

La parole est à Mme Nicole Duranton, pour explication de vote.

L’article 9 est l’un des articles les plus attendus de ce texte par les unités spécialisées qui luttent au quotidien contre les trafics transfrontaliers. Il leur donne enfin des outils pour contrôler davantage, dans un cadre juridique défini et limité à douze infractions à dimension frontalière. Cette disposition, j’y insiste, était très attendue par la gendarmerie nationale.

En commission, les rapporteures ont fait le choix de soumettre ces opérations à des réquisitions écrites préalables du procureur de la République. Ce choix, compréhensible au regard de la jurisprudence constitutionnelle, avait un coût opérationnel réel.

Exiger une réquisition écrite, qu’il faudrait renouveler toutes les douze heures, revenait à introduire une lourdeur procédurale incompatible avec la réactivité que ces unités spécialisées doivent pouvoir déployer face à des trafiquants parfaitement organisés. Le Conseil d’État lui-même avait conclu à la conformité du dispositif initial. C’est pourquoi je soutiens l’amendement du Gouvernement visant à rétablir la version initiale de l’article 9.

Je me réjouis surtout que le Gouvernement et les rapporteures aient su trouver une voie de passage équilibrée. Le sous-amendement de la commission apporte en effet une garantie sérieuse.

La parole est à M. Pierre Jean Rochette, pour explication de vote.

Je soutiendrai cet amendement, mais je souhaite obtenir une précision qui concerne la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Dans cette région, les aéroports accueillent des flux qui sont à 100 % hors Schengen, en provenance et à destination notamment de Grande-Bretagne et d’Israël. L’amendement permettra-t-il de mutualiser et de renforcer les équipes, notamment lors de la saison hivernale ? En effet, à cette période, nos aéroports connaissent un énorme problème d’engorgement du fait du manque d’effectifs des douanes, de la police aux frontières (PAF) et des forces de gendarmerie.

Je rappelle que les aéroports ne sont pas tous contrôlés par les mêmes forces ; certaines relèvent de Bercy, d’autres du ministère de l’intérieur. Monsieur le ministre, votre amendement, s’il est adopté, sera-t-il un moyen de mutualiser les forces ?

La parole est à M. Christian Klinger, pour explication de vote.

Nous le savons, les trafics auxquels notre pays est confronté ne cessent de prendre de l’ampleur. Ainsi, dans le Haut-Rhin, zone frontalière avec l’Allemagne et la Suisse, il est effectivement nécessaire de renforcer les capacités opérationnelles des services spécialisés dans la prévention et la répression des trafics, en créant un cadre juridique élargi pour les contrôles d’identité, les visites de véhicules, les fouilles de bagages et certaines opérations de contrôle dans les espaces frontaliers.

Je vois plutôt d’un bon œil que le Psig et la brigade motorisée (BMO) de la gendarmerie puissent effectuer ces contrôles et ces fouilles en complément des douanes. Seuls 10 % des effectifs de la gendarmerie du Haut-Rhin seraient en mesure d’effectuer ces opérations : cela paraît faible, mais serait tout à fait complémentaire de l’action de la douane sur le terrain.

Dans tous les cas, s’appuyer sur l’expérience de terrain dont dispose la gendarmerie est un « plus » dans la lutte contre les trafics en tout genre. Je voterai donc pour cet amendement.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 294.

(Le sous-amendement est adopté.)