Amendement n° 273

Nous demandons la suppression pure et simple de l’article 21 car il n’apporte pas grand-chose, sinon du danger. L’état d’exception qui serait créé en application de cet article pose en effet problème au début, au milieu et à la fin.Au début, on ne sait pas ce qui peut justifier d’entrer dans cet état d’exception. Je l’ai déjà dit lors de l’examen en commission, « une menace grave et actuelle » est une contradiction dans les termes : actuel est le contraire de virtuel ; si c’est une menace, elle est nécessairement virtuelle ; si elle est actuelle, ce n’est plus une menace mais une attaque. Si l’état d’alerte de sécurité nationale est déclenché en cas d’attaque, disons-le, mais précisons alors la nature des attaques susceptibles d’avoir comme réponse le déclenchement de cet état d’exception.Ensuite, pourquoi entrerait-on dans l’état d’alerte de sécurité nationale à l’appréciation exclusive de l’exécutif ? Pourquoi le Parlement ne serait-il pas consulté ? Si la France fait l’objet d’une attaque, il est normal qu’il puisse se prononcer dans un délai raisonnable, de quarante-huit heures ou au maximum de deux semaines.Enfin, comment sort-on de l’état d’alerte de sécurité nationale ? Nous connaissons la réalité : on n’en sort jamais, parce qu’il finit par s’installer dans le droit ordinaire. C’est ce que nous ne voulons pas.

La parole est à Mme Cyrielle Chatelain, pour soutenir l’amendement no 358.

Nous proposons de supprimer l’article 21 pour les mêmes raisons que celles que vient d’exposer M. Saintoul, qu’il s’agisse de la consultation insuffisante du Parlement ou de la logique même qui consiste à prévoir un nouvel état d’exception au lieu de renforcer le droit commun.L’article nous semble tout à la fois flou et inutile.

La parole est à M. Édouard Bénard, pour soutenir l’amendement no 649.

Nous arrivons à un point névralgique du texte qui nous confirme que celui-ci ne procède pas à un simple ajustement de la loi de programmation militaire. Les critères d’activation de l’état d’alerte de sécurité nationale – menace grave, circonstances exceptionnelles – sont bien trop flous et ne garantissent pas le respect de l’exigence d’intelligibilité de la loi.De plus, l’article 21 prévoit la possibilité d’adapter ou de déroger à diverses règles du droit sans aucun encadrement précis, ce qui fait manifestement courir le risque d’une atteinte aux libertés et contrevient au principe de proportionnalité.Enfin, le déploiement du dispositif implique la collecte et l’exploitation de données sans précision claire sur leur encadrement, ce qui fragilise sa conformité au droit au respect de la vie privée cher à tout démocrate. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article.

La parole est à M. Yannick Chenevard, rapporteur de la commission de la défense nationale et des forces armées, pour donner l’avis de la commission.

Comme un damier fait s’alterner des cases noires et des cases blanches, il y avait auparavant l’état de guerre et l’état de paix, sans rien entre les deux. En réalité, nous savons tous qu’il existe entre ces deux états un espace flou, le conflit hybride ; c’est ce que nous vivons en ce moment.L’article 21 aurait précisément pour intérêt, dans cet espace entre la paix et l’état de guerre, de nous permettre d’accomplir certaines actions un peu plus rapidement. Le dispositif est encadré car l’état d’alerte de sécurité nationale est déclaré pour deux mois ; ensuite, c’est le Parlement qui a la main : il peut décider de son interruption ou de sa prolongation.C’est pourquoi la commission est défavorable aux amendements de suppression.

Quel est l’avis du gouvernement ?

L’article 21 reprend l’un des scénarios établis par la revue nationale stratégique, qui se caractérise d’un côté par le déploiement de nos forces armées dans un théâtre extérieur, de l’autre par des rétroactions susceptibles, en parallèle, de toucher le territoire national – allant des menaces hybrides au besoin d’accueillir des forces alliées en tant que nation hôte.Dès lors, il faut répondre à la question suivante : du point de vue capacitaire, comment faire face à de telles contraintes ? Pour répondre à la crise, comment passer des commandes, augmenter nos moyens de production, protéger certaines entreprises sensibles, ou encore installer ou construire en urgence des capacités d’hébergement et de soins ?Il s’agit donc de traiter une situation très différente de celle auquel répond, par exemple, l’état d’urgence. Il n’est en aucun cas question de toucher aux libertés individuelles, mais bien d’actionner un dispositif de simplification normative prêt à l’emploi, pour donner à l’État les moyens d’agir. Tel est notre objectif de fond.Nous avons inséré ce dispositif dans le présent texte parce que le gouvernement considère que son effort de planification visant à nous doter des moyens juridiques requis pour réagir à des crises majeures gagne à être préalablement cadré par la loi. La discussion du présent texte constitue d’ores et déjà une occasion d’en discuter.Quant aux critères de déclenchement du dispositif, ils sont définis avec une précision que le Conseil d’État reconnaît dans son avis. Comme je l’indiquais, ils renvoient aux scénarios de crise identifiés par la RNS. Premièrement, « l’état d’alerte de sécurité nationale peut être déclaré […] en cas de menace grave et actuelle pesant [directement] sur la sécurité nationale ». C’est l’exemple que je citais : le pays pourrait être la cible de rétroactions ou de menace hybrides graves mettant en péril « la continuité des activités essentielles de la nation ».Deuxième possibilité : une « menace grave et actuelle […] de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’État en matière de défense ». Ce serait le cas si par exemple des clauses d’assistance en matière de défense devaient être déclenchées dans un contexte sécuritaire dégagé.Troisième et dernière possibilité : une « menace grave et actuelle […] de nature à justifier [un] déploiement [opérationnel] à bref délai sur le territoire national ».Au-delà de ces définitions rigoureuses, je répète que le régime est strictement encadré : il ne s’agit pas d’une dérogation permanente au droit commun. La première des garanties en est l’information du Parlement, qui pourra au bout de deux mois décider de proroger l’état d’alerte de sécurité nationale et fixer sa durée définitive – c’est ma réponse à votre question sur les conditions de sortie de cet état.Je souligne également que les mesures prévues au titre de cet état d’alerte ne sont pas appliquées automatiquement : la loi prévoit bien que chaque mesure dérogatoire, pour être légale, devra présenter un caractère de nécessité en vue de répondre à la crise visée.Je précise enfin que ces mesures seront prises sous le contrôle du juge administratif.Avis défavorable sur ces amendements de suppression.

La parole est à M. Aurélien Saintoul.

Ce débat sera long car il est nécessaire en vue du contentieux administratif qui ne manquera pas d’émerger. Au moment de nous prononcer sur cet article 21, il faut entrer dans la logique du législateur.Madame la ministre, vivons-nous dans un état de « menace grave et actuelle » ?

Non.

On peut le penser : en ce moment, les États-Unis et l’Iran sont en guerre, et cela suscite des rétroactions sur le territoire national, puisqu’à chaque heure ou presque, le régime iranien est susceptible de bloquer la circulation par le détroit d’Ormuz, les Américains de faire de même, et ainsi de suite. À partie de quel moment considère-t-on qu’on bascule dans un état caractérisé par une « menace grave et actuelle » ?Compte tenu de la gravité des éventuels faits en question, pourquoi l’Assemblée nationale ne pourrait-elle en être saisie dans des délais raisonnables – pas deux mois, mais deux, quatre ou sept jours, par exemple ? Le dispositif que vous proposez ne répondra pas aux besoins qu’il prétend combler.

Je mets aux voix les amendements identiques nos 271, 358 et 649.

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        74        Nombre de suffrages exprimés                74        Majorité absolue                        38                Pour l’adoption                17                Contre                57

Il vise à modifier un élément crucial de ce régime d’exception. Si le texte est voté dans son état actuel, le gouvernement pourra le déclencher en en informant le Parlement, avant que celui-ci ne rende un avis deux mois plus tard. Dans un état démocratique, il est indispensable que le déclenchement d’un tel état d’exception passe par une loi, donc par la consultation du Parlement.

Cet amendement tend à faire en sorte que le gouvernement ne puisse déclencher seul cet état d’alerte et que le Parlement en soit saisi et décide de ce déclenchement par le vote d’une loi. Vous l’avez dit, madame la ministre : il est question de déclencher un état d’alerte sur le fondement d’une menace. Or en cas de menace, la France, tout aussi bien qu’elle supporterait la prise d’un décret en conseil des ministres, supportera que le Parlement débatte et approuve ce déclenchement en quarante-huit heures – nous avons déjà démontré que nous en étions capables.En l’état, l’article manifeste une volonté inacceptable d’exclure le Parlement de la chaîne de décision.

Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements en discussion commune ?

L’essentiel des dispositifs exceptionnels existants peuvent être activés par décret en conseil des ministres. Dans le cas qui nous occupe, en contrepartie de cette modalité d’activation, les hypothèses de déclenchement de l’état d’alerte sont strictes et détaillées dans le texte : une « menace grave et actuelle […] pesant sur la sécurité nationale », « la mise en œuvre des engagements internationaux de l’État en matière de défense » ou « le déploiement [de forces armées] sur le territoire national ».Avis défavorable sur les deux amendements.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Même avis. Le choix du gouvernement est d’aligner le régime prévu sur les autres régimes d’exception,…

Nous nous y opposons également !

…qu’il s’agisse de l’état d’urgence ou de l’état de siège. La démarche du gouvernement tend précisément à mieux garantir le rôle du Parlement en faisant le choix de débattre à froid (Rires sur les bancs du groupe LFI-NFP) des prérogatives dont peut être dotée l’autorité administrative en temps de crise. Le gouvernement entend notamment éviter le recours ultérieur à la théorie des circonstances exceptionnelles pour déroger à la loi, ce qui aurait été tout à fait possible juridiquement.Pour répondre à la question que posait M. Saintoul dans son rebond relatif aux amendements de suppression : au moment où nous nous parlons, aucune menace directe ne pèse sur la sécurité nationale. Rien ne remet en cause la continuité des activités essentielles à la vie de la nation ni la protection des populations.

La parole est à M. Alexis Corbière.

Nous parlons d’un dispositif qui déterminera la nature du présent texte et vous ne pouvez pas répondre à nos préoccupations avec une telle légèreté.

Légèreté ?

Monsieur le rapporteur, vous avez dit tout à l’heure, avec une franchise dont je vous sais gré, que dans certaines situations s’ouvrait un espace flou. C’est bien le problème : vous considérez que le fait d’entrer dans un espace flou suffit à justifier le déclenchement d’un dispositif exceptionnel !Au moins depuis 2024, et même depuis 2022, aucun gouvernement ne peut compter sur une majorité dans cet hémicycle. Les gouvernements qui se sont succédé sont minoritaires dans le pays. Et vous voudriez donner encore plus de pouvoir à un gouvernement minoritaire ? Mesurez ce que vous êtes en train de faire ! Vous entendez durcir l’ensemble des prérogatives gouvernementales prévues par la Constitution de la Ve République alors que le socle sur lequel s’appuie le gouvernement n’a jamais été aussi étroit.

C’est un argument politique !

C’est un argument en faveur d’une conclusion simple : c’est dans l’hémicycle que le déclenchement d’un tel état d’exception doit être décidé. Alors que nous pouvons nous réunir ici séance tenante, y compris la nuit, vous demandez que l’on vous laisse les coudées franches dans un espace flou ? C’est irresponsable ! (M. Damien Girard applaudit.)

La parole est à M. Aurélien Saintoul.

Continuons notre petit jeu : madame la ministre, le fait que trois candidats de La France insoumise aux élections municipales dans certaines des communes les plus importantes de France – je pense à Marseille et à Toulouse – aient subi des manipulations ou des ingérences relève-t-il de la « menace grave et actuelle » susceptible de justifier l’entrée dans cet état d’exception ?

Je n’ai jamais dit ça !

Il s’agit tout de même d’une menace grave pesant sur la sécurité et l’intégrité de la démocratie française ! On peut donc se poser la question.Vous voyez bien que dans un tel cas, il est tout à fait possible de réunir l’Assemblée nationale, de lui exposer le problème et de lui demander d’accorder à l’exécutif des prérogatives dont il ne dispose pas en temps normal. On le fait lorsqu’on demande au Parlement de voter un projet de loi d’habilitation autorisant le gouvernement à légiférer par ordonnance. S’il s’agit d’une menace, et non d’une attaque – de mon point de vue, une menace actuelle est une attaque mais vous me répondez que ce n’est pas le cas –, on disposera bien d’au moins vingt-quatre heures pour délibérer ! (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LFI-NFP.)

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        72        Nombre de suffrages exprimés                71        Majorité absolue                        36                Pour l’adoption                23                Contre                48