Amendement n° DN227

M. Damien Girard (EcoS). L’article 21 instaure un nouvel état d’exception dérogatoire au droit commun. Par principe, notre groupe s’oppose à la multiplication de ces cas d’urgence ad hoc qui complexifient le droit et la conduite de l’État. Plutôt que de renforcer le droit commun pour inscrire nos besoins dans la loi, de façon proportionnée, l’état d’alerte précipite le pays dans une pente glissante et dangereuse, celle d’une exception aux contours flous, dont nous avions déjà dénoncé les travers à propos de l’état d’urgence.

L’article ne définit pas ce qui constitue une « menace grave et actuelle » pesant sur la sécurité nationale. Comme la guerre hybride est généralement le fait d’opérations clandestines, les services de renseignement sont cruciaux pour évaluer l’existence et le niveau de la menace, mais les informations fournies par ces services sont souvent ambiguës, quand celles transmises aux parlementaires sont souvent parcellaires. De ce fait, il serait problématique de se fonder sur de telles informations pour activer ou mettre un terme à des dispositions légales et institutionnelles.

Par ailleurs, ces dispositions peuvent poser un risque de concurrence déloyale : leur caractère discrétionnaire plongerait les entreprises dans un flou normatif qui ne peut qu’alimenter les contentieux et inciter celles-ci à faire valoir des activités de défense, même marginales, pour en bénéficier.

Enfin, le délai de deux mois avant toute validation par le Parlement crée un état de fait qui outrepasse le fonctionnement régulier des institutions. Si cet amendement n’était pas adopté, nous appelons l’attention de la majorité et de l’exécutif sur nos amendements de repli, dont le rejet pourrait nous conduire à nous opposer à l’ensemble du texte.

M. Édouard Bénard (GDR). J’ai peu de choses à ajouter concernant cet énième régime d’exception, si ce n’est pour insister sur le fait que la définition des critères d’activation de l’état d’alerte de sécurité nationale est bien trop floue pour satisfaire à l’exigence d’intelligibilité de la loi. L’article prévoit en outre la possibilité d’adapter ou de déroger à diverses règles de droit sans encadrement précis, ce qui contrevient aux principes de nécessité et de proportionnalité. Enfin, l’application de ce dispositif implique la collecte et l’exploitation de données, là encore sans encadrement précis.

M. Aurélien Saintoul (LFI-NFP). L’article évoque l’hypothèse d’une « menace grave et actuelle ». Or une menace ne peut pas être actuelle : elle est par essence virtuelle ; éventuellement, sa réalisation peut être imminente. En cela, les dispositions proposées posent problème : quand entre-t-on dans cette zone de « menace grave et actuelle » ? Nous sommes indéniablement l’objet de manœuvres de guerre hybride, mais il faut alors caractériser les faits strictement et non instaurer un domaine d’exception dans lequel on resterait des semaines, des mois, voire des années, sans quoi tout le cadre législatif volerait en éclats. Soit vous considérez qu’il n’y a plus de libertés publiques ni de contrôle de l’État, soit vous devez trouver une formule qui permette de caractériser le point de bascule dans ce régime exceptionnel.

Le Conseil d’État a aussi souligné le flou qui entoure la sortie de cet état d’alerte. Nous sommes trop instruits de l’expérience récente pour laisser une nouvelle fois l’exceptionnel ou le particulier devenir la norme.

M. Yannick Chenevard, rapporteur. La réflexion doit être replacée dans le contexte des perspectives pour 2030 fixées par la RNS. Pour résoudre certains problèmes, nous avons besoin d’un cadre intermédiaire entre la situation normale et celle qui résulterait de l’application de l’article 16 de la Constitution ou de l’état de siège prévu à son article 36.

C’est tout l’objet de l’article 21, qui propose une formule médiane et limitée dans le temps, puisque c’est le Parlement qui décidera, au bout de deux mois, si l’état d’alerte de sécurité nationale doit être prolongé et, le cas échéant, pour quelle durée.

Ce dispositif permettra aussi de mobiliser les esprits avant le stade de l’état d’urgence et de permettre aux entreprises ou aux collectivités potentiellement concernées de réfléchir à la manière dont elles s’organiseraient si l’évolution de la situation le nécessitait, donc de se préparer.

Avis défavorable à ces trois amendements de suppression.

Mme Catherine Vautrin, ministre. Le gouvernement souhaite doter le pays d’un dispositif juridique adapté pour faire face à l’un des scénarios évoqués dans la revue nationale stratégique, celui du déploiement de nos forces armées sur un théâtre extérieur s’accompagnant de réponses sur le territoire national, de menaces hybrides, voire de l’accueil de forces alliées sur le territoire. L’enjeu est avant tout capacitaire : il s’agit de passer des commandes et d’augmenter les moyens de production pour faire face à la crise, de protéger des entreprises sensibles, d’installer ou de construire en urgence des capacités d’hébergement, d’accueil ou de soins. Cette situation est complètement différente de l’état d’urgence évoqué par certains : l’état d’alerte de sécurité nationale ne permet pas de limiter certaines libertés individuelles. Ce régime exceptionnel est, de ce point de vue, beaucoup moins sensible que d’autres.

L’objectif est de pouvoir actionner un dispositif de simplification normatif prêt à l’emploi, pour donner à l’État les moyens d’agir vite. Les mesures proposées pourraient être déclenchées dans l’urgence, au moment de la crise, au titre de circonstances exceptionnelles. Si nous vous les soumettons dès à présent, c’est parce que le gouvernement considère que la planification des moyens juridiques nécessaires pour répondre à des crises majeures gagnerait à être préalablement encadrée par la loi. Cette démarche s’inscrit dans l’effort de planification opérationnelle et dans la lignée des exercices Orion, qui ont validé l’ensemble de ces besoins.

Les conditions d’entrée dans le dispositif sont définies avec précision, comme le relève le Conseil d’État dans son avis. La menace grave et actuelle couvre trois hypothèses. La première est celle d’une menace pesant directement sur la sécurité nationale – par exemple des menaces hybrides graves mettant en péril la continuité des activités essentielles à la vie de la nation ou la protection de la population, des attaques de drones ou encore des cyberattaques affectant nos OIV. La deuxième est celle d’une menace de nature à justifier, dans un contexte sécuritaire particulièrement dégradé, la mise en œuvre d’engagements internationaux en matière de défense, comme des clauses d’assistance. Enfin, la troisième est celle d’une menace justifiant le déploiement opérationnel de forces armées alliées que la France, en tant que nation hôte, pourrait accueillir massivement pour faire face à un conflit régional.

Même si ce régime n’engage pas d’atteintes aux libertés, il est encadré : le Parlement est informé des mesures prises au titre de l’état d’alerte et il lui reviendra, après deux mois, d’en décider la prorogation et, le cas échéant, d’en fixer la durée définitive.

Par ailleurs, les mesures prévues au titre de l’état d’alerte ne s’appliquent pas automatiquement : chaque mesure dérogatoire doit, pour être légale, correspondre aux besoins spécifiques créés par la situation de crise. L’autorité administrative devra systématiquement justifier le recours aux dérogations, qui ne pourront en outre porter que sur des normes de niveau réglementaire ou local. Les garanties fixées au niveau législatif ne pourront pas être remises en cause.

Le dispositif est donc à la fois essentiel pour permettre à l’État de faire face aux nouvelles menaces identifiées par la revue nationale stratégique, encadré et proportionné, comme l’a confirmé le Conseil d’État. Par conséquent, j’émets un avis défavorable concernant les trois amendements de suppression.

M. Aurélien Saintoul (LFI-NFP). L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a récemment annoncé une fuite de millions de données, vraisemblablement à la suite d’une attaque informatique. Une telle attaque, ou la multiplication de telles attaques, constituent-elles une menace grave et actuelle ? L’état d’alerte serait-il déclenché si de mêmes auteurs agissent plusieurs fois ? Ce dispositif crée une zone de flou et, s’il devait être actionné, l’exécutif ne serait probablement pas conduit à communiquer tous les éléments afférents à l’Assemblée nationale et au Sénat. L’état d’alerte pourrait ainsi être mis en œuvre sans que le gouvernement au pouvoir en rende vraiment compte.

Par ailleurs, l’argument du rapporteur selon lequel cet article permettrait de rappeler à certains acteurs et entreprises qu’ils doivent être prêts à passer en mode urgence est difficile à admettre, dans la mesure où ces acteurs exercent des activités liées à la défense et assurent, par définition, un suivi de la menace. Il me semble un peu dérisoire d’imaginer qu’ils doivent être rappelés à l’ordre de cette façon, surtout au regard des conséquences potentielles d’un tel dispositif.

Mme Delphine Batho (EcoS). Compte tenu de sa portée, il est légitime que cet article fasse l’objet de mûres réflexions et d’un débat approfondi. À titre personnel, ce dispositif me paraît toutefois nécessaire, parce qu’il est nettement préférable à celui de l’état d’urgence, qui pourrait être utilisé dans des circonstances comparables d’atteinte à la continuité de la vie de la nation. Un simple vol de données, à mon sens, n’entrerait pas dans son champ d’application : l’état d’alerte vise des situations mettant en cause le fonctionnement normal de la nation, comme celle qui nous avait amenés à créer, au moment de la pandémie, la notion d’état d’urgence sanitaire.

Pour ces raisons, je ne voterai pas les amendements de suppression. D’autres questions me paraissent légitimes, qu’elles concernent la durée d’application de ce mécanisme, son contrôle par le Parlement ou son périmètre. En revanche, s’agissant de sa nécessité, j’ai été convaincue, notamment par l’avis du Conseil d’État.

Mme Marie Récalde (SOC). Notre groupe partage cette position. L’état d’urgence est un dispositif exceptionnel, qui a été défini à une autre époque pour faire face à d’autres types de menace. Même si je comprends les arguments avancés par notre collègue Saintoul à propos des risques cyber et des attaques incessantes qui restent souvent en dessous du seuil conventionnel, créer un dispositif intermédiaire nous permettrait d’être plus réactifs. Nous serons cependant très attentifs aux conditions de mise en œuvre de l’article. Nous y reviendrons lors de l’examen des amendements que nous avons déposés, notamment concernant l’information du Parlement.

Mme Catherine Vautrin, ministre. Je remercie les oratrices qui ont reconnu que nous entendions créer un dispositif nettement moins contraignant que ceux qui existent déjà. La RNS en a souligné la nécessité ; elle a elle-même été influencée par l’expérience de la pandémie. C’est par exemple à cette époque que nous avons pris conscience de la difficulté à trouver un espace pour installer un rôle 3 – un hôpital médico-chirurgical – à côté d’un centre hospitalier. C’est ce genre de démarches strictement réglementaires que nous devons pouvoir simplifier.

Pour répondre à M. Saintoul, l’attaque dont a été victime l’ANTS ne justifierait pas l’application du dispositif : le sixième alinéa de l’article précise qu’il pourra être déclaré en cas de menace « pesant sur la sécurité nationale, notamment la continuité des activités essentielles à la vie de la nation et la protection de la population ». Une fuite de données, même préoccupante, ne relève pas de ces dispositions.

La commission rejette les amendements.