Amendement n° 22 rect. Sénat

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après l’article L. 1110-10 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 1110-10-… ainsi rédigé :

« Art. L. 1110-10-…. – La politique de soins palliatifs est fondée sur la volonté de garantir à chacun, selon ses besoins et sur tout le territoire, l’accès aux soins palliatifs. Elle repose sur l’association des parties prenantes à sa mise en œuvre.

« Avant le 31 décembre 2026, puis tous les cinq ans, une loi de programmation pluriannuelle de l’accompagnement et des soins palliatifs, adoptée par le Parlement, détermine la trajectoire de développement de l’offre d’accompagnement et de soins palliatifs mentionnés à l’article L. 1110-10, notamment à domicile et en établissement, en fonction de besoins pour lesquels elle établit des prévisions pluridécennales. Elle définit les indicateurs, les objectifs, les moyens et les financements publics nécessaires pour assurer l’effectivité de cette offre et pour réaliser les recrutements suffisants ainsi que pour assurer la formation continue des professionnels. »

La parole est à Mme Véronique Guillotin.

Cet amendement de ma collègue Guylène Pantel vise à rétablir l’article 5, qui prévoit l’adoption par le Parlement, tous les cinq ans, d’une loi de programmation pluriannuelle de l’accompagnement et des soins palliatifs.

Une telle disposition répondrait aux exigences de lisibilité de l’action publique. Elle permettrait au législateur de fixer un cap clair, d’en assurer le suivi et d’adapter, le cas échéant, les moyens aux besoins constatés.

En affirmant que la politique des soins palliatifs repose sur l’association des acteurs concernés, nous entendons rappeler qu’elle ne peut être pensée ni conduite de manière unilatérale. Il s’agit ici de consacrer une méthode fondée sur la concertation et l’expérience de terrain.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L’amendement n° 47 est présenté par M. Fichet, Mmes Canalès et Le Houerou, M. Kanner, Mmes Conconne et Féret, M. Jomier, Mmes Lubin, Poumirol et Rossignol, M. Pla, Mme Briquet, M. Jacquin, Mmes G. Jourda, Matray et Monier, M. Ros et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

L’amendement n° 86 est présenté par Mmes Silvani et Apourceau-Poly, MM. Bacchi, Barros, Basquin et Brossat, Mmes Brulin et Corbière Naminzo, M. Corbisez, Mme Cukierman, M. Gay, Mme Gréaume, M. Lahellec, Mme Margaté, MM. Ouzoulias et Savoldelli, Mme Varaillas et M. Xowie.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après l’article L. 1110-10 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 1110-10-… ainsi rédigé :

« Art. L. 1110-10-…. – La politique de soins palliatifs est fondée sur la volonté de garantir à chacun, selon ses besoins et sur tout le territoire, l’accès aux soins palliatifs.

« Avant le 31 décembre 2025, puis tous les cinq ans, une loi de programmation pluriannuelle de l’accompagnement et des soins palliatifs, adoptée par le Parlement, détermine la trajectoire de développement de l’offre d’accompagnement et de soins palliatifs mentionnés à l’article L. 1110-10, notamment à domicile et en établissement, en fonction de besoins pour lesquels elle établit des prévisions pluridécennales. Elle définit les indicateurs, les objectifs, les moyens et les financements publics nécessaires pour assurer l’effectivité de cette offre et pour réaliser les recrutements suffisants ainsi que pour assurer la formation continue des professionnels. »

La parole est à M. Jean-Luc Fichet, pour présenter l’amendement n° 47.

Cet amendement vise à rétablir l’article 5, supprimé en commission, qui instaurait une loi de programmation pluriannuelle des soins palliatifs.

Un tel article est indispensable : il inscrit cette politique dans le temps long, fixe des objectifs clairs, des indicateurs et une trajectoire financière. Son rétablissement est donc nécessaire pour donner de la visibilité et garantir un développement structuré et pérenne des soins palliatifs sur l’ensemble du territoire.

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly, pour présenter l’amendement n° 86.

Comme l’a rappelé ma collègue Silvana Silvani lors de la discussion générale, en décidant de supprimer l’article 5, les rapporteurs de la commission des affaires sociales scient la branche sur laquelle nous, les parlementaires, nous sommes assis.

rapporteure. Vous n’y allez pas de main morte !

Renoncer à une telle loi de programmation et de financement pluriannuelle enverrait un message terrible aux structures de soins palliatifs, ainsi qu’à nos concitoyens.

Chers collègues, vous avez refusé la création d’un droit opposable en considérant que l’égalité d’accès aux soins n’était pas garantie.

Vous avez refusé la création d’un droit à l’aide à mourir, en estimant que, si les unités palliatives étaient présentes en nombre suffisant sur le territoire, les demandes d’aide à mourir disparaîtraient.

Vous aviez enfin l’occasion de fixer un cap financier pour les soins palliatifs. Or vous avez décidé de supprimer l’article 5. Ce choix interroge votre cohérence, et même votre réelle volonté de développer les unités palliatives.

À l’inverse, nous sommes cohérents : nous proposons de rétablir la loi pluriannuelle de financement des soins palliatifs.

Quel est l’avis de la commission ?

rapporteure. Ces trois amendements visent à rétablir l’article 5, qui prévoit l’adoption d’une loi de programmation pluriannuelle.

Pour rappel, la commission a supprimé cet article, car il est dépourvu de toute portée normative.

Pour autant, nous tenons au principe de programmation pluriannuelle. C’est la raison pour laquelle la commission a prévu à l’article 4 bis que le développement de l’accompagnement et des soins palliatifs devait obligatoirement faire l’objet de stratégies nationales pluriannuelles élaborées par le Gouvernement, sur le modèle de la stratégie décennale 2024-2034.

Nous avons également maintenu la création d’une instance de gouvernance, pour piloter ces stratégies, et conservé l’inscription des crédits de la stratégie décennale à l’article 7.

En définitive, la commission estime qu’il est vain de décréter l’adoption future de lois de programmation qui ne seront sûrement jamais déposées, comme en témoigne l’exemple de la loi du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie, dite loi Bien vieillir, qui prévoyait l’adoption d’une loi de programmation pour le grand âge avant le 31 décembre 2024.

Tout à fait !

rapporteure. Il est au contraire préférable de se concentrer sur les dispositions utiles et de tâcher de suivre les engagements pris par le Gouvernement dans les prochains projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Pour toutes ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur ces amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

ministre. Je suis du même avis que Mme la rapporteure. Cette proposition s’inscrit dans la continuité de notre débat sur la pertinence d’une loi de programmation dans le domaine de la santé. Notre cadre juridique impose que nous débattions annuellement du financement de notre système de santé.

Une loi pluriannuelle pourrait être remise en cause chaque année par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elle n’apporterait pas davantage que l’engagement pris dans le cadre de la stratégie décennale, qui fixe des objectifs très clairs.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur ces amendements.

La parole est à Mme Marion Canalès, pour explication de vote.

La suppression de l’article prévoyant une loi de programmation pluriannuelle – l’idée avait fait son chemin à l’Assemblée nationale – ne nous semble pas aller dans le bon sens.

Ce type de loi, nous dit-on, n’aurait pas de valeur normative. Par ailleurs, on cite volontiers en exemple la loi Bien vieillir, à la suite de laquelle le Gouvernement n’a jamais déposé de loi de programmation.

Le raisonnement est identique à celui qui a été conduit à partir du droit opposable au logement : puisque cela n’a pas fonctionné, pourquoi devrions-nous le faire en matière de soins palliatifs ? Permettez-moi de citer Michael Jordan : « Je peux accepter l’échec, tout le monde échoue dans quelque chose. Mais je ne peux pas accepter de ne pas essayer. »

Ce n’est donc pas parce que cela n’a pas été fait pour le grand âge – nous sommes d’ailleurs toujours en droit d’attendre la loi de programmation pluriannuelle dans ce domaine – que nous devons renoncer à réclamer, en plus de la stratégie décennale, une loi de programmation pour les soins palliatifs.

La stratégie décennale, que nous avons aujourd’hui enrichie, est définie par le Gouvernement, avec le concours des associations d’usagers et des fédérations hospitalières.

La loi de programmation relève, elle, du Parlement. Madame la ministre, je ne vois pas en quoi nous ne serions pas fondés à demander de la visibilité, comme nous pouvons en avoir grâce à la loi de programmation militaire.

Nous prenons acte des 100 millions d’euros que vous avez mentionnés, ainsi que de votre engagement à renouveler cet effort pour atteindre 1,1 milliard d’euros dans dix ans.

Nous réclamons toutefois une plus grande visibilité. Les élections présidentielles approchent ; d’autres sujets surgiront. Une loi de programmation nous permettrait d’y voir plus clair sur le retard que nous devons rattraper ; elle offrirait des perspectives à celles et ceux qui attendent des soins palliatifs.

Enfin, il nous est dit que, lorsque les moyens seront mis sur la table, le droit opposable que nous défendons pourra plus facilement être instauré.

La stratégie décennale, ce sont les paroles ; la loi de programmation, ce sont des actes, gravés dans le marbre. Madame la ministre, nous vous faisons confiance pour tenir votre engagement, mais nous attendons une visibilité à plus long terme.

Les échecs du passé ne doivent pas nous conduire à renoncer à la loi de programmation, telle qu’elle a été prévue par l’Assemblée nationale.

La parole est à Mme Corinne Féret, pour explication de vote.

L’instauration d’une loi de programmation dans le cadre de la loi Bien vieillir était un acte fort de la part des parlementaires. Nous aurions pu penser que les gouvernements successifs respecteraient la volonté de ces derniers.

Aujourd’hui, on nous dit que nous devrions renoncer à une loi de programmation en matière de soins palliatifs au motif qu’une loi similaire en matière de grand âge n’a pas abouti.

Or, du point de vue parlementaire, elle a bien abouti ! Le vote de cette disposition a été le résultat d’un long débat, de discussions et d’amendements. Si elle ne s’est pas concrétisée, c’est parce que les gouvernements successifs n’ont pas respecté le vote des parlementaires.

Exactement !

La parole est à M. Daniel Chasseing, pour explication de vote.

Je comprends la position de la commission et de Mme la ministre.

Nous évoquions précédemment un droit opposable, qui poserait un certain nombre de problèmes : même en faisant leur maximum, les services ne pourraient pas répondre aux besoins au moment où ils seraient sollicités. La situation est ici totalement différente. Une loi de programmation ne pose pas de contraintes ; elle fixe un objectif.

Par conséquent, je voterai cet amendement.

La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.

L’argument qu’avance la commission me semble particulièrement spécieux.

Madame la rapporteure, vous nous avez dit que nous ne pouvions pas créer de droit opposable en matière de soins palliatifs, car le Dalo n’est pas effectif. À présent, au sujet de la loi de programmation annuelle prévue par le Parlement dans le cadre de la loi Bien vieillir, vous nous dites que le Gouvernement ne respecte pas le vote du Parlement.

Le Parlement a parlé et joué son rôle, mais le Gouvernement n’en a pas tenu compte. Dès lors il ne faudrait plus que le Parlement parle ; il ne faudrait plus qu’il décide. Dans ce cas, votons un article 1er ainsi rédigé : « Le Gouvernement décide » ! Telle est la conclusion que nous devons tirer.

Pour avoir longtemps travaillé dans des services gérontologiques, je puis vous dire que nous devrions avoir honte de citer l’exemple de la loi Bien vieillir. Or nous en faisons un alibi : le Parlement n’ayant pas été respecté par le Gouvernement, il faudrait renoncer à lui opposer notre décision.

Au contraire, réintroduisons la loi de programmation pluriannuelle dans le texte du Sénat. Si la disposition est finalement votée à l’Assemblée nationale, alors le Gouvernement devra la respecter. Et nous en profiterons pour lui demander également de respecter la volonté exprimée par le Parlement au sujet de la loi pluriannuelle relative au bien vieillir.

La parole est à Mme la ministre.

ministre. Je le répéterai aussi souvent que ce sera nécessaire : la stratégie décennale va bien au-delà des paroles. Depuis son lancement, les financements ont augmenté de 25 %, les objectifs sont très clairs et un comité de suivi a été mis en place.

En elle-même, une loi de programmation ne garantit pas un financement sur dix ans, ni même sur trois ans, puisque, chaque année, le budget doit être redéfini dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Si le vote d’une loi pluriannuelle présente un aspect rassurant – je puis l’entendre, nous avons ce débat régulièrement –, notre Constitution prévoit des lois de financement annuelles. Les crédits inscrits dans la loi de programmation pourraient donc être réduits ou augmentés en fonction des PLFSS. (Mme Raymonde Poncet Monge s’exclame.)

À la fausse solution miracle que serait une loi pluriannuelle, je préfère une stratégie assortie d’objectifs clairs, des engagements tenus et un comité de suivi.