Amendement n° 748

Il s’agit d’une certaine manière d’un amendement d’appel, qui aborde la multiplication des lois de programmation. Je tiens à rappeler que 20 % de la dépense publique de notre pays est aujourd’hui couverte par des lois de programmation.

Excellent !

C’est un problème !

Non !

De nombreux spécialistes des finances publiques le disent clairement ou le sous-entendent. Nombre d’anciens ministres chargés du budget ou des finances…

Ils savaient bien compter, d’ailleurs !

…l’affirment également et indiquent que cela suscite des difficultés de gestion et que nous devons nous réfréner. En effet, si nous continuons à voter des lois de programmation au rythme où nous le faisons depuis une dizaine d’années, la moitié de la dépense publique, voire davantage – cela dépendra du résultat des futures élections présidentielles –, sera un jour couverte par des lois de programmation. Ce n’est pas un petit sujet.Par ailleurs, certains de nos collègues affirment à la fois qu’ils sont favorables aux lois de programmation et qu’ils ne sont pas sûrs qu’elles seront vraiment appliquées, exemples à l’appui. Cela accrédite de mon point de vue l’idée que sur un certain nombre de sujets, on pourrait se passer de lois de programmation.Je serais intéressé de savoir ce qu’en pense le gouvernement, notamment si les ministères relevant de Bercy et les ministères sociaux présentent à cet égard une unité de pensée. Ce n’est en tout cas pas une question anecdotique et c’est pourquoi je souhaitais que nous en discutions.

Quel est l’avis de la commission ?

Extrêmement défavorable !

Nous avons déjà eu un débat très nourri tout à l’heure sur la question des lois de programmation. Par ailleurs, la commission des affaires sociales s’est montrée très attachée à cette loi de programmation pluriannuelle de l’accompagnement et des soins palliatifs prévue à l’alinéa 3. Je suis donc défavorable à cet amendement qui vise à la supprimer.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Vous interpellez une nouvelle fois le gouvernement à ce sujet. J’ai redit combien il était nécessaire d’avoir une réflexion sur une vision pluriannuelle, y compris à l’échelle nationale, mais aussi à l’échelle budgétaire. Si les demandes de lois de programmation sont de plus en plus nombreuses, n’est-ce pas parce que se pose la question de la lisibilité de l’évolution des finances publiques de notre pays dans leur globalité ? Voilà probablement le fond du sujet.Jérôme Guedj a rappelé ce qu’il en est des lois de programmation en matière sociale et je souligne que sur le sujet particulier de l’accompagnement et des soins palliatifs, nous traînons, si vous me passez l’expression, depuis maintenant presque un an. On voit bien que la question de fond, c’est notre capacité à nous mobiliser financièrement pour répondre aux besoins en matière de soins palliatifs.Votre rapporteur général de la commission des affaires sociales, M. Bazin, a fait allusion au rapport de la Cour des comptes de juillet 2023 sur les soins palliatifs, son dernier sur le sujet, qui met en exergue les évolutions de la demande en matière de soins palliatifs. Il comporte un tableau intéressant qui présente une projection du nombre de patients susceptibles de bénéficier d’une prise en charge palliative jusqu’en 2046, à partir des données de l’Inserm et de l’Insee pour les plus de 18 ans : de 383 328 en 2023, on passe à 470 175 en 2046, soit une évolution de 23 %. Mais une augmentation de 23 % suppose que tous les patients qui ont besoin d’être pris en charge aujourd’hui le soient, ce qui n’est pas le cas. Je suis donc parfaitement consciente de la nécessité d’un engagement budgétaire. Si nous rebasons chaque année à ce titre pour prévoir pendant dix ans 100 millions supplémentaires, nous participerons à l’effort nécessaire, mais je ne doute pas qu’au fur et à mesure, eu égard aussi à l’évolution démographique de notre pays, celles et ceux qui poursuivront notre tâche auront à retravailler sur le sujet. C’est pourquoi j’émettrai un avis de sagesse sur cet amendement.

La parole est à M. Yannick Monnet.

Nous, nous rejetons cet amendement : nous ne voulons pas de politique au doigt mouillé, encore moins en matière de finances et de dépenses de santé. On a vu d’ailleurs où cette politique a mené. Une loi de programmation permet de programmer, c’est-à-dire d’organiser. Vous dites que c’est un problème, monsieur Sitzenstuhl. Mais en quoi est-ce un problème qu’une grande partie des finances publiques relèvent de lois de programmation ? Une bonne loi, c’est celle qui anticipe et qui prévoit en conséquence, programmant sur plusieurs années dans le cadre d’une vraie stratégie. Et en matière de soins palliatifs, c’est essentiel. Je pense que vous êtes trop habitué à faire comme bon vous semble en matière de finances publiques, cher collègue, trop habitué à faire passer les budgets au 49.3 et donc à ne plus supporter le débat. Nous, nous voulons une loi de programmation et nous voulons qu’elle soit débattue au Parlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR. – Mme Danielle Simonnet applaudit également.)

La parole est à Mme Sandrine Rousseau.

Je trouve qu’il y a beaucoup d’hypocrisie dans ce débat sur la loi de programmation. Le gouvernement a demandé qu’il y ait deux lois, l’une sur les soins palliatifs et l’autre sur la fin de vie. La loi sur les soins palliatifs est censée garantir et même renforcer les politiques publiques d’accès aux soins palliatifs et le développement de ces derniers sur l’ensemble des territoires. Nous sommes à fond pour cet objectif, et donc à fond pour qu’il y ait aussi une loi de programmation pluriannuelle permettant de consolider les budgets successifs. On ne peut pas changer d’une année à l’autre en ce domaine. Il faut que ces politiques publiques s’installent, qu’elles s’ancrent dans les territoires, raison pour laquelle nous avons besoin d’une stratégie, y compris financière, pour déployer réellement les soins palliatifs.Nous faire tout un tas de discours pour nous expliquer que seuls les soins palliatifs sont la bonne solution pour la fin de vie sans être capable de soutenir une loi pluriannuelle, c’est être hypocrite ! (Applaudissements sur les bancs du groupe EcoS. – M. Nicolas Sansu applaudit aussi.)

La parole est à M. Charles Sitzenstuhl.

C’était un amendement d’appel, il va le retirer !

Je ne suis pas certain que mon amendement passera, mais je trouve ce débat intéressant et je souhaite répondre sur plusieurs des points qui ont été évoqués.Notre collègue de gauche me demande en quoi les lois de programmation sont un problème. Elles sont un problème parce qu’elles rigidifient l’évolution de la dépense, comme l’ont constaté depuis plusieurs années de nombreux spécialistes des finances publiques,…

Ça vous empêche de faire des coupes !

…qu’ils soient de droite ou de gauche. Les collègues praticiens ou anciens praticiens des finances publiques savent bien que quand le taux des dépenses publiques couvertes par des lois de programmation croît, cela finit par poser des problèmes de gestion parce que l’évolution de la dépense en est rigidifiée.

Ça vous empêche de raboter !

Madame la ministre, vous avez dit tout à l’heure que les lois de programmation s’expliquaient par des enjeux de lisibilité. Mais nous divergeons sur ce point : moi, je considère que la multiplication des lois de programmation rend les finances publiques d’autant plus illisibles. En plus, cela affaiblit le principe de l’annualité budgétaire. Or s’il existe depuis aussi longtemps, c’est bien parce qu’il est simple et compréhensible. La multiplication de telles lois, qu’elles soient globales ou sectorielles, rend le panorama des finances publiques illisible et complique singulièrement toute politique de pilotage.

On n’a jamais respecté les LPM, sauf la dernière !

Je conclurai en rappelant qu’il y a souvent des facilités dans les lois de programmation. Nous avons ce débat à chacune d’entre elles, et j’en veux pour preuve l’article 7 : en réalité, les plus hautes marches à franchir sont déplacées à la fin de l’escalier, soit vers le terme des calendriers définis. On le voit encore ici. Il peut y avoir des raisons démographiques, Mme la ministre nous l’expliquera à l’article 7, mais je constate que les principaux efforts budgétaires sont renvoyés non seulement au-delà du terme du mandat du président de la République, mais au-delà du terme de notre législature ! C’est une façon de repousser à plus tard les échéances les plus compliquées. Voilà pourquoi je suis très attaché au respect du principe de l’annualité budgétaire.

La parole est à M. Jérôme Guedj.

Le débat lancé par notre collègue est intéressant, mais ce n’est pas à l’occasion de l’examen de cet article que nous allons le trancher.La première et très bonne raison pour laquelle je m’oppose à votre amendement de suppression est que le principe d’une loi de programmation vient d’un amendement que j’avais déposé sur le projet de loi d’origine. Ayant fait l’objet d’un large soutien, il avait été intégré au texte du collègue Falorni.Nous voulons avoir la garantie de disposer des moyens suffisants pour mettre en œuvre le développement des soins palliatifs. Or lorsque nous nous questionnons sur le meilleur outil pour y parvenir, il s’avère que c’est la loi de programmation. Certes, le gouvernement peut s’asseoir dessus, je ne suis pas naïf ; mais son existence même l’oblige. Il y a ainsi des lois de programmation sur la défense, sur l’intérieur ou sur la justice. Si on n’hésite pas à faire des lois de programmation pour ce type de sujet régalien, reconnaissons que la santé et le social, c’est aussi du régalien ! Ces deux secteurs ont besoin de la même lisibilité, de la même profondeur d’analyse, de la même anticipation et du même rapport de force.J’ajoute que si on vote une loi de programmation sur les soins palliatifs, ma préférence serait le jour venu qu’elle puisse faire partie d’une loi de programmation plus large sur la santé. On obligerait ainsi le gouvernement à tenir un peu plus et un peu mieux ses engagements. Et s’agissant des soins palliatifs, on a vraiment besoin de les graver dans le marbre.

La parole est à M. Jean-Philippe Nilor.

J’ai fait beaucoup d’efforts intellectuels pour tenter de comprendre comment des politiques peuvent être anti-programmation alors que programmer, c’est prévoir. Et une fois qu’une cause est définie comme une cause d’intérêt national, une cause qui semble faire l’unanimité sur tous les bancs de cette assemblée, s’obstiner à ne pas programmer, c’est refuser de s’inscrire dans la temporalité, refuser de s’inscrire dans une action lisible et visible pour tout le monde, et donc quelque part sanctuariser l’instabilité. Si rien n’est programmé, il ne s’agit que d’une déclaration d’intention puisqu’on peut alors, du jour au lendemain, remettre en question les engagements antérieurs. Voter cet amendement serait remettre en cause tout le travail accompli par les commissions et plus généralement par tous ceux qui ont réfléchi sur ces textes. Je n’ai pas envie que sur des causes aussi importantes, on s’inscrive d’emblée et durablement dans l’instabilité. Je voterai contre cet amendement.

La parole est à M. Corentin Le Fur.

Je ne voterai pas cet amendement, mais il soulève une vraie question et je partage en grande partie l’analyse de M. Sitzenstuhl. À force de multiplier les lois de programmation dans tous les sens, on finit par ne plus les respecter du tout ces dernières années, et c’est ce qui risque d’arriver ici. Monsieur Nilor, vous avez rappelé que gouverner, c’est prévoir – sauf que ce qui est prévu dans les lois de programmation n’est pas respecté. Il faut donc en tirer les enseignements et prioriser ce qui doit vraiment être régi par une loi de programmation par rapport à ce qui ne doit pas forcément l’être, et par rapport aux autres sujets qui doivent continuer à relever de l’annualité des lois de finances, à laquelle nous devons aussi être attachés.Ce débat est essentiel car s’agissant des soins palliatifs, le principe d’une loi de programmation serait pleinement légitime. Mais à force d’en avoir fait sur beaucoup d’autres sujets, on risque d’affaiblir une telle loi sur celui-ci. Or les soins palliatifs sont une priorité fondamentale pour notre pays.Par conséquent, j’espère que nous saurons réfléchir – notamment les députés de la commission des finances, dont je fais partie – à l’enjeu que représentent les soins palliatifs. Il y va de l’efficacité des politiques publiques et du respect de la parole de l’État.