Amendement n° 614

C’est en effet un amendement de suppression. Vous l’avez dit, madame la ministre : à l’heure où nous voulons faire œuvre de simplification – et je fais bien la différence avec ce que je défendais tout à l’heure, quand je souhaitais sanctuariser l’existence d’une institution qu’il nous faut protéger –, nous nous apprêtons à inscrire, dans le code de la santé publique, quelque chose qui relève uniquement du domaine réglementaire et en aucun cas du domaine législatif.On peut débattre du bien-fondé d’une loi de programmation ; nous en avons approuvé le principe alors que la stratégie décennale des soins palliatifs existait déjà. Vous dites, madame Rousseau, que les dépenses prévues dans la loi de programmation échappent aux discussions budgétaires annuelles ; j’aimerais que ce soit vrai, mais nous savons tous que ce n’est malheureusement pas toujours le cas. Quoi qu’il en soit, la ministre avait pris des engagements en la matière lors de l’examen du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale et ils ont déjà été respectés, parce que la loi de programmation ne nous empêche pas – au contraire, elle nous y oblige – de voter ses crédits tous les ans dans le PLFSS. Il n’en reste pas moins qu’à ce stade, inscrire la loi de programmation dans le code de la santé publique me paraît alourdir ce que nous souhaitons plutôt simplifier.

Quel est l’avis de la commission ?

Vous l’avez dit, cher collègue Hetzel, cet article est le fruit de la fusion des articles 5 et 6, qui sanctuarisaient l’existence d’une politique publique en matière de soins palliatifs en actant le principe d’une loi de programmation pluriannuelle. Mon regard sur cet article est ambivalent. D’un côté, je rejoins le collègue Sitzenstuhl sur le fait que les lois de programmation, si on en abuse, peuvent être contraignantes. En même temps, elles ont une forte valeur symbolique et je sais que nombre d’entre vous y sont très attachés, ce que je peux comprendre. Pour ma part, je suis très attachée à la pluriannualité des politiques publiques, à la fois pour que les acteurs puissent se projeter et pour garantir leur effectivité – en l’occurrence, celle de l’accès aux soins palliatifs – grâce à des financements pérennes.Néanmoins, chacun de nous le sait – je regarde mon collègue Guedj –, de telles dispositions n’ont absolument rien de normatif. Ce n’est pas parce que nous allons écrire, dans cette loi, qu’une loi de programmation déterminera l’offre de soins palliatifs, que ce sera effectivement le cas.

Bien sûr !

Le législateur actuel ne peut pas imposer au législateur futur de faire une loi ! Cette mesure n’a donc aucune portée normative. Cela dit, elle a une forte valeur symbolique et je suis très respectueuse du travail qui a été réalisé, l’année dernière et plus récemment en commission. Je m’en remettrai donc à la sagesse de l’Assemblée nationale pour ce qui est de la suppression de cet article.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Nous avons déjà débattu ici de l’intérêt des lois de programmation. Il est intéressant que, douze mois après, le gouvernement lui-même se pose la question d’un projet de loi de finances qui serait pluriannuel, ce qui prouve bien que nous avons tous besoin d’inscrire notre action dans le temps. En l’état du droit, c’est le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui, si vous me passez l’expression, aura le dernier mot. Pour le dire autrement, nous pouvons toujours voter une loi de programmation, il n’en faudra pas moins voter chaque année une loi de financement de la sécurité sociale pour inscrire les crédits.Cela étant, cela m’intéresserait de réfléchir à la pluriannualité budgétaire pour avoir une vision globale des dépenses de notre pays. À ce stade, je m’en remettrai à la sagesse de l’Assemblée.

C’est vrai, Mme la rapporteure est bien placée pour le savoir, inscrire dans la loi le principe d’une loi de programmation ne garantit pas qu’elle verra le jour. Rappelons ainsi le douloureux souvenir de l’article 10 de la loi dont Mme Vidal fut à l’initiative, portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie : alors que nous avions unanimement adopté le principe d’une loi de programmation pluriannuelle pour le grand âge, qui aurait dû être adoptée avant le 31 décembre 2024, rien n’a été fait car les gouvernements concernés se sont, pardonnez-moi l’expression, madame la ministre, assis dessus avec allégresse.Chat échaudé craignant l’eau froide, nous pourrions nous décourager et renoncer à prendre une telle disposition, qui semble inutile au premier abord. Pourtant, je l’ai dit hier soir, une loi de programmation présente l’intérêt, bien plus que ne le pourrait une stratégie décennale, par ailleurs prévue à l’article 3, de replacer le Parlement au centre du processus décisionnel et de l’associer à la définition d’une vision globale des soins palliatifs.Je suis cependant d’accord avec vous, madame la ministre : nous n’allons pas multiplier les lois de programmation sur les sujets de santé.

Il y a le PLFSS !

Non, car le PLFSS n’est pas une loi de programmation. J’en veux pour preuve le fait que le premier ministre, dans son discours de politique générale le 14 janvier 2025, avait indiqué vouloir travailler à la pluriannualité en matière de politique de santé – ce qui est une proposition intéressante. Quatre mois après, je ne crois pas qu’une réflexion ait été engagée, et encore moins que le président de la commission des affaires sociales ait été saisi de ce travail, qui aurait pourtant été essentiel pour déterminer la manière d’établir une loi de programmation en santé et d’y faire figurer un volet consacré aux soins palliatifs.

La parole est à M. François Ruffin.

Une loi de programmation est indispensable pour la simple et bonne raison, notre collègue Hetzel l’a dit, que nous avons besoin d’un cap pour nous organiser. Et un tel outil se justifie d’autant plus en la matière que la démographie est une science prévisible qui permettrait de définir aisément un plan, ce qui éviterait de faire des soins palliatifs une variable d’ajustement.Le sujet des soins palliatifs fait consensus dans cette assemblée, mais il faudrait qu’il en aille de même pour les moyens. Les intentions ne servent à rien si elles ne s’accompagnent pas de mesures concrètes pour accompagner les patients. Or les moyens sont loin d’être au rendez-vous. Annoncer à grand bruit 1 milliard d’euros supplémentaires en dix ans, ce qui équivaut à une hausse des moyens de 66 %, ne veut rien dire puisque les études démographiques prédisent une augmentation de 60 % du nombre de personnes à accompagner en soins palliatifs pour la même période. En gros, cela signifie que les moyens restent constants alors qu’aujourd’hui, la moitié des personnes ayant besoin d’être accompagnées ne le sont pas. C’est plus du double des moyens annoncés qu’il faudrait prévoir ! Si l’on veut que la culture des soins palliatifs, plutôt que d’être cantonnée à certaines unités, innerve toute la médecine jusqu’au domicile des malades, il faut former tous les médecins et renforcer la formation au sein des universités par la création de filières dédiées. Il faut donc aller bien au-delà de ce milliard, qui ne suffira pas. Je vous le dis franchement, je suis inquiet de cette situation. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EcoS et GDR.)

La parole est à Mme Geneviève Darrieussecq.

Je ne sais que penser. On peut toujours voter des lois bavardes, mais le mieux serait qu’elles soient utiles. On peut adopter des lois de programmation et ne pas les respecter. Ce fut le cas des lois de programmation militaire avant 2017 – depuis, elles sont appliquées. Le plus important, en définitive, est de définir une stratégie décennale réaliste. Vous dénoncez, cher collègue Ruffin, le manque de moyens. C’est surtout de moyens humains que nous avons besoin en soins palliatifs et il faudra du temps pour les obtenir, car nous devrons les former. Il n’est donc pas utile d’inscrire 300 millions en crédits une année si c’est pour ne pas les dépenser. Soyons ambitieux mais réalistes : ne faisons pas de fausses promesses à nos concitoyens, sinon nous deviendrons inaudibles.Une loi de programmation ne me semble pas utile à ce stade. Mieux vaut définir une stratégie et être déterminé à la tenir. Ainsi, dans le cadre du plan de développement pluriannuel de création de 50 000 nouvelles solutions pour les enfants et les adultes en situation de handicap, il a été prévu en 2025 de débloquer davantage de moyens qu’initialement prévu. C’est cela le plus important : être raisonnablement ambitieux plutôt que d’afficher une loi de programmation qui ne sera pas respectée.

On peut faire la même chose avec une loi de programmation !

La parole est à M. Christophe Bentz.

Madame la rapporteure, je ne suis pas d’accord avec vous : on n’en fait pas trop pour les soins palliatifs et on n’en fera jamais trop.

Je n’ai pas dit cela !

Ce n’est pas ce qu’elle a dit !

Nous avons voté à l’article précédent le principe de l’opposabilité du droit à bénéficier d’un accompagnement et de soins palliatifs pour toute personne dont l’état de santé le requiert. Nous lui avons ainsi garanti ce droit. À présent, il est temps de prévoir les moyens qui permettront de l’appliquer. C’est l’objet de l’article 5 qui dispose, en son alinéa 3, qu’une loi de programmation pluriannuelle de l’accompagnement et des soins palliatifs détermine, tous les cinq ans, la trajectoire de développement de l’offre d’accompagnement et de soins palliatifs.Nous avons donc toutes les raisons de ne pas voter votre amendement, madame Firmin Le Bodo, et d’adopter l’article 5. Certes, nous voterons une loi qui se répète, que d’aucuns qualifieront peut-être de bavarde, mais cette marteau-thérapie, si je puis m’exprimer ainsi, nous permettra de rappeler avec conviction, dans la loi, nos principes et l’ambition que nous avons pour la France en matière d’accès aux soins palliatifs. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.)

La parole est à M. Patrick Hetzel.

Revenons-en à l’amendement qui vise à supprimer l’article 5. Ce serait une erreur, d’autant plus qu’une loi de programmation n’est pas incompatible avec une stratégie. Au contraire, la loi de programmation doit, tôt ou tard, déboucher sur le lancement d’une stratégie. Mme la ministre a eu raison de rappeler que les budgets se votent chaque année, mais cela n’enlève rien à l’intérêt d’une loi de programmation, qui permet de fixer un cadre et surtout de soutenir les ministres concernés dans leurs négociations avec Bercy. Loin d’être inutile, une loi de programmation nous permettra d’atteindre l’objectif que nous partageons, celui de parvenir enfin à développer les soins palliatifs dans notre pays.

Très juste !

La parole est à M. Yannick Monnet.

Je suis d’accord avec notre collègue Hetzel. Il est un peu désagréable de s’entendre dire, à chaque fois que l’on propose un nouveau dispositif, que l’on fabrique des lois bavardes et qu’il ne sera pas efficace si on ne l’applique pas. Ce type d’argument peut s’appliquer à n’importe quelle mesure !

Il a raison !

Et si l’on devait refaire l’historique, en matière de santé, de toutes les promesses non tenues, nous y passerions la nuit ! Je comprends votre inquiétude, mais souvenez-vous que nous nous apprêtons à voter deux textes, l’un relatif aux soins palliatifs, l’autre à l’aide à mourir. Si nous ne sommes pas capables de proposer une stratégie qui traduise notre détermination à développer les soins palliatifs, le deuxième texte n’aura plus le même sens ! Seuls 30 % des enfants qui auraient besoin de soins palliatifs et un Français sur deux en fin de vie y ont accès – autant dire que nous sommes à la ramasse. Vous ne pouvez pas nier le retard que nous avons pris en ce domaine !Nous ne sommes pas obligés de respecter la loi de programmation, mais elle reste un outil utile. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes GDR et EcoS.)

La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat.

Je préfère, moi aussi, que la loi soit claire et lisible plutôt que bavarde ; mais la loi de programmation présente l’avantage de définir un objectif que l’on garde à l’esprit lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, quand il s’agit de voter des crédits.En l’espèce, il semble tout aussi important de fixer, pour dix ans, les objectifs de développement de l’offre d’accompagnement et de soins palliatifs dans tout notre territoire que la formation à la culture palliative des professionnels. Ce n’est pas parce qu’on l’inscrira dans la loi qu’on l’appliquera, mais si on ne l’écrit pas, cela ne se fera assurément pas. Fixer un objectif dans la loi nous oblige au moins à essayer de le remplir. (Mme Joséphine Missoffe applaudit.)

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        120        Nombre de suffrages exprimés                118        Majorité absolue                        60                Pour l’adoption                13                Contre                105