Amendement n° 611

C’est vrai, Mme la rapporteure est bien placée pour le savoir, inscrire dans la loi le principe d’une loi de programmation ne garantit pas qu’elle verra le jour. Rappelons ainsi le douloureux souvenir de l’article 10 de la loi dont Mme Vidal fut à l’initiative, portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie : alors que nous avions unanimement adopté le principe d’une loi de programmation pluriannuelle pour le grand âge, qui aurait dû être adoptée avant le 31 décembre 2024, rien n’a été fait car les gouvernements concernés se sont, pardonnez-moi l’expression, madame la ministre, assis dessus avec allégresse.Chat échaudé craignant l’eau froide, nous pourrions nous décourager et renoncer à prendre une telle disposition, qui semble inutile au premier abord. Pourtant, je l’ai dit hier soir, une loi de programmation présente l’intérêt, bien plus que ne le pourrait une stratégie décennale, par ailleurs prévue à l’article 3, de replacer le Parlement au centre du processus décisionnel et de l’associer à la définition d’une vision globale des soins palliatifs.Je suis cependant d’accord avec vous, madame la ministre : nous n’allons pas multiplier les lois de programmation sur les sujets de santé.

Il y a le PLFSS !

Non, car le PLFSS n’est pas une loi de programmation. J’en veux pour preuve le fait que le premier ministre, dans son discours de politique générale le 14 janvier 2025, avait indiqué vouloir travailler à la pluriannualité en matière de politique de santé – ce qui est une proposition intéressante. Quatre mois après, je ne crois pas qu’une réflexion ait été engagée, et encore moins que le président de la commission des affaires sociales ait été saisi de ce travail, qui aurait pourtant été essentiel pour déterminer la manière d’établir une loi de programmation en santé et d’y faire figurer un volet consacré aux soins palliatifs.

La parole est à M. François Ruffin.

Une loi de programmation est indispensable pour la simple et bonne raison, notre collègue Hetzel l’a dit, que nous avons besoin d’un cap pour nous organiser. Et un tel outil se justifie d’autant plus en la matière que la démographie est une science prévisible qui permettrait de définir aisément un plan, ce qui éviterait de faire des soins palliatifs une variable d’ajustement.Le sujet des soins palliatifs fait consensus dans cette assemblée, mais il faudrait qu’il en aille de même pour les moyens. Les intentions ne servent à rien si elles ne s’accompagnent pas de mesures concrètes pour accompagner les patients. Or les moyens sont loin d’être au rendez-vous. Annoncer à grand bruit 1 milliard d’euros supplémentaires en dix ans, ce qui équivaut à une hausse des moyens de 66 %, ne veut rien dire puisque les études démographiques prédisent une augmentation de 60 % du nombre de personnes à accompagner en soins palliatifs pour la même période. En gros, cela signifie que les moyens restent constants alors qu’aujourd’hui, la moitié des personnes ayant besoin d’être accompagnées ne le sont pas. C’est plus du double des moyens annoncés qu’il faudrait prévoir ! Si l’on veut que la culture des soins palliatifs, plutôt que d’être cantonnée à certaines unités, innerve toute la médecine jusqu’au domicile des malades, il faut former tous les médecins et renforcer la formation au sein des universités par la création de filières dédiées. Il faut donc aller bien au-delà de ce milliard, qui ne suffira pas. Je vous le dis franchement, je suis inquiet de cette situation. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EcoS et GDR.)

La parole est à Mme Geneviève Darrieussecq.

Je ne sais que penser. On peut toujours voter des lois bavardes, mais le mieux serait qu’elles soient utiles. On peut adopter des lois de programmation et ne pas les respecter. Ce fut le cas des lois de programmation militaire avant 2017 – depuis, elles sont appliquées. Le plus important, en définitive, est de définir une stratégie décennale réaliste. Vous dénoncez, cher collègue Ruffin, le manque de moyens. C’est surtout de moyens humains que nous avons besoin en soins palliatifs et il faudra du temps pour les obtenir, car nous devrons les former. Il n’est donc pas utile d’inscrire 300 millions en crédits une année si c’est pour ne pas les dépenser. Soyons ambitieux mais réalistes : ne faisons pas de fausses promesses à nos concitoyens, sinon nous deviendrons inaudibles.Une loi de programmation ne me semble pas utile à ce stade. Mieux vaut définir une stratégie et être déterminé à la tenir. Ainsi, dans le cadre du plan de développement pluriannuel de création de 50 000 nouvelles solutions pour les enfants et les adultes en situation de handicap, il a été prévu en 2025 de débloquer davantage de moyens qu’initialement prévu. C’est cela le plus important : être raisonnablement ambitieux plutôt que d’afficher une loi de programmation qui ne sera pas respectée.

On peut faire la même chose avec une loi de programmation !

La parole est à M. Christophe Bentz.

Madame la rapporteure, je ne suis pas d’accord avec vous : on n’en fait pas trop pour les soins palliatifs et on n’en fera jamais trop.

Je n’ai pas dit cela !

Ce n’est pas ce qu’elle a dit !

Nous avons voté à l’article précédent le principe de l’opposabilité du droit à bénéficier d’un accompagnement et de soins palliatifs pour toute personne dont l’état de santé le requiert. Nous lui avons ainsi garanti ce droit. À présent, il est temps de prévoir les moyens qui permettront de l’appliquer. C’est l’objet de l’article 5 qui dispose, en son alinéa 3, qu’une loi de programmation pluriannuelle de l’accompagnement et des soins palliatifs détermine, tous les cinq ans, la trajectoire de développement de l’offre d’accompagnement et de soins palliatifs.Nous avons donc toutes les raisons de ne pas voter votre amendement, madame Firmin Le Bodo, et d’adopter l’article 5. Certes, nous voterons une loi qui se répète, que d’aucuns qualifieront peut-être de bavarde, mais cette marteau-thérapie, si je puis m’exprimer ainsi, nous permettra de rappeler avec conviction, dans la loi, nos principes et l’ambition que nous avons pour la France en matière d’accès aux soins palliatifs. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.)

La parole est à M. Patrick Hetzel.

Revenons-en à l’amendement qui vise à supprimer l’article 5. Ce serait une erreur, d’autant plus qu’une loi de programmation n’est pas incompatible avec une stratégie. Au contraire, la loi de programmation doit, tôt ou tard, déboucher sur le lancement d’une stratégie. Mme la ministre a eu raison de rappeler que les budgets se votent chaque année, mais cela n’enlève rien à l’intérêt d’une loi de programmation, qui permet de fixer un cadre et surtout de soutenir les ministres concernés dans leurs négociations avec Bercy. Loin d’être inutile, une loi de programmation nous permettra d’atteindre l’objectif que nous partageons, celui de parvenir enfin à développer les soins palliatifs dans notre pays.

Très juste !

La parole est à M. Yannick Monnet.

Je suis d’accord avec notre collègue Hetzel. Il est un peu désagréable de s’entendre dire, à chaque fois que l’on propose un nouveau dispositif, que l’on fabrique des lois bavardes et qu’il ne sera pas efficace si on ne l’applique pas. Ce type d’argument peut s’appliquer à n’importe quelle mesure !

Il a raison !

Et si l’on devait refaire l’historique, en matière de santé, de toutes les promesses non tenues, nous y passerions la nuit ! Je comprends votre inquiétude, mais souvenez-vous que nous nous apprêtons à voter deux textes, l’un relatif aux soins palliatifs, l’autre à l’aide à mourir. Si nous ne sommes pas capables de proposer une stratégie qui traduise notre détermination à développer les soins palliatifs, le deuxième texte n’aura plus le même sens ! Seuls 30 % des enfants qui auraient besoin de soins palliatifs et un Français sur deux en fin de vie y ont accès – autant dire que nous sommes à la ramasse. Vous ne pouvez pas nier le retard que nous avons pris en ce domaine !Nous ne sommes pas obligés de respecter la loi de programmation, mais elle reste un outil utile. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes GDR et EcoS.)

La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat.

Je préfère, moi aussi, que la loi soit claire et lisible plutôt que bavarde ; mais la loi de programmation présente l’avantage de définir un objectif que l’on garde à l’esprit lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, quand il s’agit de voter des crédits.En l’espèce, il semble tout aussi important de fixer, pour dix ans, les objectifs de développement de l’offre d’accompagnement et de soins palliatifs dans tout notre territoire que la formation à la culture palliative des professionnels. Ce n’est pas parce qu’on l’inscrira dans la loi qu’on l’appliquera, mais si on ne l’écrit pas, cela ne se fera assurément pas. Fixer un objectif dans la loi nous oblige au moins à essayer de le remplir. (Mme Joséphine Missoffe applaudit.)

Je mets aux voix l’amendement no 614.

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        120        Nombre de suffrages exprimés                118        Majorité absolue                        60                Pour l’adoption                13                Contre                105

Avant de présenter l’amendement, je rappellerai que nous sommes tous favorables, ici, au développement des soins palliatifs. J’en veux pour preuve que nous avons déjà voté quatre lois qui ont permis de graver dans le marbre l’importance de garantir l’accès aux soins palliatifs et que nous nous apprêtons à prévoir une loi de programmation pluriannuelle doublée d’une stratégie décennale d’accompagnement et des soins palliatifs.J’ai bien compris que vous ne souhaitiez pas supprimer l’article 5. Qu’on en retire au moins l’alinéa 2 ! Sinon, nous inscrirons dans le code de la santé publique – écoutez bien – que « la politique de soins palliatifs de la République est fondée sur la volonté de garantir à chacun, selon ses besoins et sur tout le territoire, l’accès aux soins palliatifs » puis, à l’alinéa 3, que « la loi de programmation pour les soins palliatifs a pour objet de développer l’offre de soins palliatifs, placée au rang de priorité nationale, dans une logique pluriannuelle de programmation des objectifs et des moyens ».Chers collègues, soyons raisonnables : on ne peut pas inscrire dans le code de la santé publique ces deux alinéas l’un derrière l’autre. L’un des deux est forcément de trop. Si ce n’est pas une loi bavarde, je me demande ce que c’est ! Essayons d’écrire un texte qui soit le plus clair possible. Ainsi juxtaposés, ces deux alinéas n’ont aucun sens.

Quel est l’avis de la commission ?

Vous voulez supprimer l’expression de la volonté de garantir à chacun, selon ses besoins, et sur tout le territoire, l’accès aux soins palliatifs. Il est important, au contraire, de conserver cette expression, symbole de la volonté qui anime notre politique en matière de soins palliatifs et la stratégie décennale. Avis défavorable.

Vous avez raison !

Quel est l’avis du gouvernement ?

Même avis.

La parole est à Mme Sandrine Dogor-Such.

Il est vrai que le verbe « garantir » apparaît onze fois entre les articles 1er et 7 du texte. Mais peut-être est-ce parce que nous sommes tous profondément attachés à l’idée de garantir l’accès aux soins palliatifs ? Cela explique sans doute cette insistance. Nous aimerions tant que ces soins soient véritablement accessibles sur tout le territoire. Nous nous abstiendrons donc sur l’amendement.

La parole est à M. François Ruffin.

Madame Firmin Le Bodo, je cite l’alinéa que vous souhaitez supprimer : « La politique de soins palliatifs de la République est fondée sur la volonté de garantir à chacun, selon ses besoins et sur tout le territoire, l’accès aux soins palliatifs. »Mais enfin ! Soit on assume de ne pas soutenir les soins palliatifs, soit on affirme clairement son soutien ! Je ne comprends pas la logique de votre amendement.Passons maintenant à la question des moyens. Madame Darrieussecq, vous disiez tout à l’heure qu’on ne peut pas augmenter les moyens immédiatement, faute de médecins suffisamment formés. Mais ici, on parle d’un horizon de dix ans.Vous promettez une hausse de 66 % de ces moyens dans les dix prochaines années. Mais sur la même période, je vous promets une augmentation de 66 % des personnes à prendre en charge. Les moyens par personne ne vont donc pas augmenter !Or, actuellement, 50 % des malades qui auraient besoin de soins palliatifs ne sont pas pris en charge, dix-neuf départements ne disposent pas d’une unité de soins palliatifs et il n’existe pas de politique nationale des soins palliatifs visant à former le corps médical et paramédical sur l’ensemble du territoire.Je le redis, le budget par personne suivie sera quasiment constant, sans même tenir compte de l’inflation.

Non, ce n’est pas vrai !

Autrement dit, nous allons voter une loi de bonnes intentions, mais il faudrait des moyens supplémentaires si nous voulons que notre pays s’engage dans une véritable politique de soins palliatifs. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe EcoS.)

La parole est à M. Charles Sitzenstuhl.

Je suis une nouvelle fois d’accord avec les arguments de Mme Firmin Le Bodo. Il s’agit avant tout d’un débat légistique. L’alinéa 2 de l’article 5 pose des principes généraux. Or ceux-ci sont déjà énoncés à l’article 1er, que nous avons voté.Vous insistez sur l’importance de la notion de volonté. Certes, mais cette notion figure à l’alinéa 7 de l’article 1er, qui vise le respect de la volonté de la personne.L’amendement de notre collègue allège donc un peu le texte, sans en altérer le sens.

La parole est à Mme Agnès Firmin Le Bodo.

Monsieur Ruffin, ne voyez pas dans la défense de mes amendements une volonté de ne pas défendre les soins palliatifs : certainement pas, bien au contraire !Mais nous sommes ici pour faire la loi et veiller à ce qu’elle soit claire. À l’article 1er, il est précisé que « l’accompagnement et les soins palliatifs garantissent le droit fondamental à la protection de la santé mentionné à l’article L. 1110-1 [du code de la santé publique] » et que ceux-ci « sont destinés aux personnes de tout âge en souffrance du fait de leur état de santé [….]. »À l’article 2, il est indiqué que « l’accompagnement et les soins palliatifs définis à l’article L. 1110-10 sont dispensés sur l’ensemble du territoire, au sein d’organisations territoriales spécialisées. »Et maintenant, à l’article 5, deux alinéas successifs répètent exactement la même chose !Vous avez parlé de loi d’intention. Nous ne sommes pas ici pour voter une loi d’intention, mais pour rédiger une loi applicable, dont les dispositions soient opérationnelles.Cette proposition de loi porte sur une stratégie décennale et sur les maisons d’accompagnement. Une loi de programmation ? Dont acte ! Nous savons pourquoi elle est nécessaire et je défends depuis longtemps la pluriannualité budgétaire en matière de santé.Mais si nous adoptons une loi de programmation pour les soins palliatifs, alors pourquoi ne pas en prévoir une pour les produits innovants, ou d’autres sujets ?

Le médicament, peut-être ? Il faut de la pluriannualité si l’on veut investir.

En l’espèce, nous sommes en train de faire la loi et, je le redis, nous répétons la même chose à plusieurs reprises. C’est pourquoi je plaide pour la suppression de cet alinéa. Il s’agit d’une simple clarification légistique, monsieur Ruffin, et non d’une question d’intention.

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        115        Nombre de suffrages exprimés                59        Majorité absolue                        30                Pour l’adoption                13                Contre                46