Amendement n° AS470
LOI n° 2026-404 du 26 mai 2026 visant à garantir l'égal accès de tous à l'accompagnement et aux soins palliatifs (1)
Dispositif
Supprimer cet article.
Ce que ça change · analyse IA
Supprimer l'article 7 (tableau budgétaire 2024-2034 des soins palliatifs) au motif qu'il n'a aucune portée juridique et relève de la compétence exécutive et des lois de finances.
Intention : Nettoyer le texte des énoncés dépourvus de portée juridique pour en préserver la clarté et la normativité, conformément aux exigences constitutionnelles d'une loi de fond, plutôt que de l'encombrer de déclarations politiques qui contredisent la rigoeur légistique.
L'amendement repose sur trois arguments constitutionnels et légistiques : (1) confusion entre loi et réglementation, en violation des articles 34 et 37 de la Constitution ; (2) caractère déclaratif plutôt que normatif d'une disposition qui affiche une « priorité nationale » sans effet contraignant ; (3) absence de portée juridique d'un tableau budgétaire dans une proposition de loi ordinaire, qui ne peut légalement fixer des crédits (compétence exclusive de la loi de finances). Le débat révèle une tension fondamentale : la rapporteure reconnaît que l'article « ne revêt aucun caractère contraignant et n'emporte aucune conséquence juridique » et que « même si cet article était adopté, les soins palliatifs ne bénéficieraient d'aucun crédit supplémentaire ». Cependant, les opposants à la suppression arguent que le maintien de l'article a une valeur politique et symbolique, qu'il affiche l'« ambition » du Gouvernement et reassure sur les engagements pris. Le désaccord n'est donc pas sur l'effet juridique (reconnu nul) mais sur le message politique que la suppression enverrait. Cette tension révèle que l'article 7 fonctionne comme un engagement symbolique plutôt que normatif — et que le débat porte en réalité sur la question : faut-il inclure en droit positif des dispositions dépourvues d'effet juridique pour des raisons de signalisation politique ?
Exposé sommaire
Le présent amendement vise à supprimer l’article 7 qui fixe dans la loi les crédits de paiement supplémentaires de la stratégie décennale des soins palliatifs et d’accompagnement évoluent sur la période de 2024 à 2034 conformément au tableau du deuxième alinéa.
En premier lieu, cette disposition introduit une confusion entre ce qui relève de la loi et ce qui relève des pouvoirs réglementaire et exécutif, au regard de la répartition constitutionnelle des compétences prévue par les articles 34 et 37 de la Constitution. En effet, si le Parlement détermine les principes fondamentaux des politiques publiques en matière de santé, la définition détaillée d’objectifs et de moyens pluriannuels relève traditionnellement de l’action gouvernementale et des lois de finances annuelles.
En deuxième lieu, l’inscription d’une priorité nationale au sein même du code de la santé publique apparaît davantage déclarative que normative. Ainsi, l’introduction de cet article ne semble pas justifiée au regard des exigences de clarté et de normativité de la loi.
En dernier lieu, insérer un tableau budgétaire dans une proposition de loi est dépourvu de portée normative et juridique réelle. En effet, conformément à l’article 34 de la Constitution et à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), seul le Parlement, dans le cadre strict d’une loi de finances, peut autoriser et engager des dépenses publiques. Une proposition de loi ordinaire ne peut ainsi avoir ni pour objet ni pour effet de fixer directement ou indirectement des crédits budgétaires ou des engagements financiers précis. Un tableau budgétaire inséré dans une PPL n’a donc qu’une valeur indicative ou déclarative, sans portée juridique contraignante pour l’État ou ses administrations.
C’est pourquoi il est proposé de supprimer l’article 7.
Le débat en commission (compte rendu)
Réunion du 09/04/2025 — Commission des affaires sociales — 24 interventions · Compte rendu intégral ↗
Amendements de suppression AS570 de Mme Annie Vidal, AS470 de Mme Agnès Firmin Le Bodo et AS518 de M. Frédéric Valletoux
Mme la rapporteure. L’article 7 reporte dans la loi le tableau des engagements budgétaires de la stratégie décennale. Introduit l’an dernier par voie d’amendement lors de l’examen du projet de loi, il ne revêt aucun caractère contraignant et il n’emporte aucune conséquence juridique. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle ce dispositif avait été jugé conforme à l’article 40 de la Constitution, bien que doublant les montants alloués. Autrement dit, même si cet article était adopté, les soins palliatifs ne bénéficieraient d’aucun crédit supplémentaire et il faudrait utiliser d’autres outils pour augmenter les budgets de la stratégie décennale.
Rappelons que la proposition de loi résulte d’un projet de loi initial qui a été élargi du fait de l’adoption de plusieurs amendements. Il nous revient de présenter un texte clair et normatif, et d’éviter que ces dispositions soient censurées par le Conseil constitutionnel.
Mme Danielle Simonnet (EcoS). Je suis défavorable à la suppression de l’article 7, qui présente en détail les crédits alloués aux mesures nouvelles dans le cadre de la stratégie décennale des soins palliatifs et d’accompagnement annoncée par le Gouvernement. Cet article figurait déjà dans le projet de loi initial débattu avant la dissolution de l’Assemblée nationale. Il permet d’afficher dans la loi les engagements pris. Votre souhait de le supprimer enverrait un signal négatif qui pourrait être mal interprété, car il laisserait entendre que la stratégie décennale n’est pas si robuste et qu’une volonté existe de revenir sur les engagements qu’elle contient. Le meilleur moyen de couper court à ces bruits et de convaincre de votre ambition d’y consacrer les moyens nécessaires est de maintenir l’article.
M. Thibault Bazin (DR). Vous souhaitez maintenir l’équilibre du texte voté l’an dernier avec des éléments dont vous faites comprendre qu’ils n’ont rien à faire dans une loi mais qui, symboliquement, doivent pourtant y figurer. Par cet amendement, vous entendez supprimer les crédits de paiement supplémentaires de la stratégie décennale. Or, l’alinéa 4 de l’article 4 indique : « Une stratégie décennale des soins palliatifs et d’accompagnement, définie et rendue publique par le Gouvernement, détermine [...] les objectifs de développement des soins palliatifs et d’accompagnement ». La vraie question est donc de savoir ce que contient cette stratégie. Vous aviez déposé des amendements de suppression de certains alinéas de l’article 4, qui ont été rejetés. Par cohérence, ne faudrait-il pas renoncer à la suppression de l’article 7 ?
Mme la rapporteure. Mme Simonnet me fait un procès d’intention quant à notre détermination à soutenir la stratégie décennale. L’article 4 lui confère en effet une existence législative. C’est précisément la raison pour laquelle nous pouvons supprimer l’article 7, inutile car dépourvu de valeur juridique. Si nous voulons préserver la cohérence et l’équilibre du texte selon l’esprit qui a animé nos débats l’an dernier, il faut le toiletter. L’article 7 serait même incohérent par rapport à la stratégie décennale puisque les chiffres mentionnés ne sont pas les bons, pas plus que le périmètre des dépenses.
M. Philippe Vigier (Dem). J’entends l’intention de nos collègues de réaffirmer les engagements de la stratégie décennale mais sans chiffres exacts, aucune déclinaison n’est possible. Nous serons attentifs à ce que les montants appropriés figurent dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026. Nous vivons de bonne soupe et non de beau langage : sans chiffres concrets, nous n’aboutirons à rien.
M. Cyrille Isaac-Sibille (Dem). Que les chiffres soient inscrits au projet de loi de financement de la sécurité sociale ou dans ce texte, ils ne sont pas contraignants en raison de l’annualité du budget. Néanmoins, il serait intéressant de les maintenir ici. Qui sera encore député en 2034 ? Lorsque le temps viendra d’évaluer la loi, nos successeurs pourront déterminer si le Gouvernement a tenu les engagements de la stratégie décennale.
M. Patrick Hetzel (DR). Il est vrai que l’article 7 n’est pas contraignant, pas plus qu’une loi de programmation pluriannuelle puisque seule prévaut l’annualité budgétaire. Cela ne nous empêche pas d’en adopter. Nous sommes plusieurs à plaider en faveur des lois de programmation parce qu’elles envoient un signal. Quel message recevront nos concitoyens et nos soignants si nous supprimons des engagements qui figuraient dans le texte ? Ce serait révélateur d’un manque d’ambition et ce pourrait même être contre-productif.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). Vous ne pouvez pas dire cela : vous savez bien que les chiffres inscrits ne sont pas en cohérence avec ceux de la stratégie décennale et que l’article ne revêt aucune portée. Le plus inquiétant, c’est le périmètre budgétaire qui dresse la liste des dépenses concernées, parmi lesquelles certaines n’apparaissent pas, d’où le risque qu’elles ne soient pas financées.
Mme Fanny Dombre Coste (SOC). Je suis favorable à la suppression de l’article 7, même si elle aurait pour effet de faire tomber l’un de mes amendements soutenant les associations de bénévoles. Il n’a aucune portée juridique et il ne présente pas grand intérêt. Nous avons déjà adopté l’article 4, qui prévoit la stratégie décennale, ainsi que l’amendement de la rapporteure sur le principe d’une loi de programmation. Par conséquent, c’est dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale que nous devrons définir les besoins et les moyens financiers nécessaires pour développer les soins palliatifs.
M. Yannick Monnet (GDR). Au contraire de beaucoup, je suis attaché à l’article 7. C’est un amendement de notre ancien collègue Pierre Dharréville qui avait permis, lors de l’examen du projet de loi entamé avant la dissolution, de doubler les crédits alloués au développement des soins palliatifs pour les porter à 222 millions d’euros en 2034. Il avait aussi fait en sorte qu’ils ne soient pas figés. Pourquoi supprimer l’article alors qu’il affiche notre volonté de mobiliser les moyens nécessaires ? Si vous voulez éliminer tous les articles additionnels, autant en revenir au texte initial qui ne comportait que quatre dispositions !
Mme Danielle Simonnet (EcoS). Reprenons les arguments de la rapporteure. Premièrement, il faudrait supprimer l’article au motif que le tableau n’est pas contraignant. Il figurait pourtant dans le texte initial : nos compétences légistiques de l’époque étaient-elles si lacunaires que nous adoptions des dispositions inutiles ? En outre, l’article avait une dimension politique : il a permis de convaincre certains parlementaires, et nos concitoyens, de la volonté du Gouvernement de consacrer les moyens nécessaires aux soins palliatifs.
Deuxième argument : les chiffres ne seraient pas les bons. Qu’à cela ne tienne : adoptez mon amendement AS482 qui, sur proposition de l’Association pour le droit de mourir dans la dignité, les rectifie puisque les crédits alloués aux mesures prévues par la stratégie décennale pour l’année 2024 n’ont pas été totalement engagés après la dissolution de l’Assemblée nationale. Ils se sont limités à 89 millions d’euros.
Votre troisième argument frise la mauvaise foi : le catalogue des bénéficiaires des dépenses inscrites dans la stratégie décennale ne serait pas exhaustif, ce qui nous empêcherait de financer d’autres actions. Vous ne pouvez pas affirmer d’un côté que l’article n’est pas contraignant et, de l’autre, qu’il contraindrait à ne pas faire davantage. On peut toujours faire plus qu’une loi.
Puisque la suppression de l’article 7 suscite manifestement l’inquiétude de certains parlementaires, elle sèmera d’autant plus le doute dans la population. Dans ces conditions, maintenons-le : nous discuterons de la pertinence des montants qui y sont inscrits et, le cas échéant, nous envisagerons leur hausse.
Mme Sandrine Dogor-Such (RN). Mieux vaut l’article 7 que rien : il autorisera un débat sur les sommes allouées pendant la stratégie décennale. Je m’interroge néanmoins : comment expliquer les fluctuations à la baisse en 2028 mais de nouveau à la hausse après 2030 ? Ensuite, le périmètre budgétaire dresse la liste des dépenses : hôpital de jour et courts séjours, séjours en service de médecine générale, etc. Or, le tableau budgétaire qui figure dans le document provisoire que nous avons reçu le 9 avril indique que 80 millions d’euros sont attribués aux soins d’accompagnement. Nous ne sommes pas contre ces soins, mais pourquoi ne pas consacrer un maximum d’argent aux unités de soins palliatifs, qui travaillent vingt-quatre heures sur vingt-quatre, d’autant que certains départements en sont dépourvus ? En somme, les crédits de paiement nous semblent mal répartis.
M. Laurent Panifous (LIOT). Certes, l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale permettra de préciser les crédits alloués. Toutefois, il s’agit d’une stratégie décennale et même si les montants ne sont pas opposables, puisque nous ne savons pas ce qu’ils seront dans les futures lois de financement, l’objectif du tableau est d’afficher l’intention des législateurs actuels. Nos successeurs se souviendront que nous avions voulu fixer ce cap. C’est pourquoi il ne faut pas supprimer l’article 7.
M. le président Frédéric Valletoux. J’ai moi aussi déposé un amendement de suppression de l’article afin de rendre la loi efficace. On peut toujours, par volonté d’affichage, se faire plaisir et écrire un chiffre qui n’aura aucune valeur. Dans deux ans, nous aurons d’ailleurs tous oublié cet article qui ne lie personne et qui ne traduit aucunement notre ambition, puisque les crédits budgétaires ne peuvent être inscrits que dans les lois de financement de la sécurité sociale.
Mme la rapporteure. Rappelons d’où vient cet article : d’un amendement de notre ancien collègue Gilles Le Gendre au projet de loi relatif à l’accompagnement des malades et de la fin de vie, que la commission spéciale a adopté contre l’avis du rapporteur. Ensuite, un amendement de la députée Émeline K/Bidi doublant les montants de la stratégie décennale a été adopté en séance publique, là encore contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement. L’article 7 ne figurait donc pas dans le texte initial du Gouvernement.
Nous voulons un texte clair et concret, qui rende partout et pour tous effectif l’accès aux soins palliatifs et qui évite le risque de censure du Conseil constitutionnel. Or l’article 7 n’a aucune portée. Les montants qui y figurent sont erronés. Le périmètre des dépenses ne correspond pas à la stratégie décennale. Bref, il ne sert à rien.
M. Yannick Monnet (GDR). L’efficacité d’un texte est toujours limitée par l’article 40 de la Constitution. Ne sous-estimons pas les symboles : nous avancerons sur le sujet autant ainsi que par des mesures concrètes.
M. Thibault Bazin (DR). On aura beau faire des annonces, déployer des stratégies et y allouer des crédits, le vrai problème demeurera : les engagements en matière de soins palliatifs n’ont pas été tenus. Renvoyer le débat au projet de loi de financement de la sécurité sociale n’y changera rien puisque les dépenses y sont inscrites sous forme d’objectifs quand ce qui compte est leur exécution. C’est plutôt dans le cadre des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale qu’on assure le contrôle et l’évaluation des crédits consommés et de leur déploiement. Autrement dit, il faudrait consacrer davantage de temps à l’évaluation au détriment des propositions de loi de « niche », qui se multiplient...
La commission rejette les amendements.