Amendement n° 1870 Sénat

L’amendement n° 1871 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I. – Après l’alinéa 1

Insérer quatre alinéas ainsi rédigés :

II. – Après le II septies de l’article 4 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :

« II…. – A.- La couverture des déficits de l’exercice 2024 des branches mentionnées aux 1° et 3° de l’article L. 200-2 du code de la sécurité sociale est assurée par des transferts de la Caisse d’amortissement de la dette sociale à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale dans la limite de 15 000 000 000 euros.

« Ce montant est affecté à la couverture des déficits de ces branches, au prorata de leur situation nette patrimoniale au 31 décembre 2024.

« B. – Les transferts mentionnés au A interviennent au plus tard le 31 décembre 2026. Leurs dates et montants sont fixés par décret. »

rapporteure générale de la commission des affaires sociales. La commission des affaires sociales a examiné cet amendement tardif hier soir. Il est important que je sois très précise, car cet amendement, identique à l’amendement n° 1871 du Gouvernement, est particulièrement important : il vise en effet à transférer 15 milliards d’euros de dettes de l’Urssaf Caisse nationale (anciennement Agence centrale des organismes de sécurité sociale, Acoss) à la Cades.

L’article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit de fixer pour l’Acoss un plafond d’emprunt de 83 milliards d’euros en 2026.

Pour mémoire, lors de la crise sanitaire en 2020, l’Acoss, ne parvenant pas à financer totalement sur les marchés un pic de besoin de 90 milliards d’euros, s’était alors tournée vers la Caisse des dépôts et consignations et un pool bancaire. Il importe donc de sécuriser le financement de l’Acoss.

Selon les indications fournies par la Cades, la fin de l’amortissement de la dette qui lui a été transférée aura lieu vers le milieu de l’année 2032, soit un semestre plus tôt que l’exigence de la loi organique, qui fixe l’échéance du remboursement au 31 décembre 2033.

Il est donc possible, tout en respectant l’échéance organique de 2033, de transférer de l’Acoss à la Cades un certain montant de dette, qui correspond schématiquement à la capacité d’amortissement annuel de la Cades, soit une quinzaine de milliards d’euros. Tel est l’objet de cet amendement.

Le tome I du rapport général de la commission des affaires sociales sur le PLFSS envisage explicitement un tel « petit » transfert. Toutefois, lors de sa rédaction, la commission n’avait pas clairement pris parti, en raison d’une incertitude juridique : nous ne savions pas si les dispositions organiques permettaient de transférer de la dette à la Cades sans augmenter parallèlement ses recettes – mes chers collègues, je vous en ai plusieurs fois parlé.

Cette incertitude juridique a été levée par un avis du Conseil d’État daté d’avant-hier, dont la commission a eu communication hier. Cet avis confirme la possibilité juridique d’un tel transfert, qui ne nécessite pas un apport de recettes.

Cet amendement a pour objet d’accorder à l’Acoss une année de répit, même si sa situation dépend aussi du déficit de la sécurité sociale à la fin de l’année 2026, avant le véritable transfert de dette impliquant de reporter l’échéance de 2033 et donc de réviser l’article 4 bis à valeur organique de l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

Ce transfert serait vraisemblablement postérieur à la prochaine élection présidentielle. Son montant pourrait dépasser la centaine de milliards d’euros. Mes chers collègues, je vous rappelle que s’il n’a pas lieu, la dette sociale serait plus importante à l’Acoss qu’à la Cades à partir de 2027.

Pourquoi la commission a-t-elle déposé un amendement en apparence irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution ? Certains d’entre vous pourraient s’étonner que nous disposions tout à coup de la capacité de déposer des amendements occasionnant des dépenses, une augmentation de dette constituant une augmentation de charges, puisque, techniquement, lors d’un transfert de dette de l’Acoss vers la Cades, celle-ci emprunte sur les marchés une somme qu’elle verse à l’Acoss, ce qui occasionne une charge.

Dans le cas présent, l’amendement de la commission est recevable, car le Gouvernement a également déposé un amendement identique. Ce dépôt conjoint permet également à la commission de « couvrir » le Gouvernement, qui ne peut normalement pas déposer au Sénat d’amendements instaurant des mesures entièrement nouvelles.

Mes chers collègues, quelle est la position de la rapporteure générale ? J’ai conduit plusieurs auditions avec les représentants de la Cades et de l’Acoss ces derniers mois ; l’Acoss tient ses comptes non sans une certaine fébrilité, car elle doit rechercher sur les marchés financiers les meilleurs emprunts possible pour que leurs intérêts ne coûtent pas trop cher à la France ni à la sécurité sociale.

Si, l’an dernier, nous avons accepté que l’Acoss emprunte jusqu’à 65 milliards d’euros, cette année, le besoin de financement est de 80 milliards d’euros. Si l’on continue sur cette trajectoire, il n’est pas difficile d’imaginer que la situation s’inverse, et que la dette sociale soit bientôt plus élevée à l’Acoss qu’à la Cades.

En revanche, si nous voulons augmenter le montant de la dette amortie à la Cades et reporter l’échéance de 2033, nous aurons besoin d’une loi organique – en effet, cette date est inscrite dans le marbre de la loi.

Nous avons un peu d’avance sur l’échéance de la Cades, ainsi que la Cour des comptes l’a récemment indiqué dans le rapport sur la situation financière de la sécurité sociale qu’elle a remis à l’Assemblée nationale. Nous voulions simplement lever l’inquiétude relative à la possibilité juridique d’un tel transfert de dette de l’Acoss à la Cades. Nous aurions pu choisir de transférer 20 milliards d’euros, mais il nous semble plus prudent d’en rester à une somme de 15 milliards d’euros.

Madame la présidente, veuillez m’excuser d’avoir été si longue, mais on ne transfère pas 15 milliards d’euros d’un coup de baguette magique. Surtout, mes chers collègues, souvenez-vous qu’il s’agit d’un emprunt, et que le déficit n’en disparaît pas pour autant.

La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 1871.

ministre. La commission des affaires sociales du Sénat propose de transférer 15 milliards d’euros de déficits cumulés de l’Acoss vers la Cades, afin de soulager la trésorerie de la sécurité sociale.

Dans notre système social, l’Acoss a pour mission de couvrir les besoins de trésorerie des organismes de sécurité sociale ; elle en est le financeur à court terme. Elle n’est donc pas censée constituer une dette importante et n’est d’ailleurs pas équipée pour la faire rouler à long terme, comme le fait l’État. Ce n’est pas un oubli, c’est la conséquence d’un principe simple : la sécurité sociale doit être à l’équilibre et, quand elle ne l’est pas, elle doit prendre des mesures pour y revenir.

Par le passé, une dette importante s’est ponctuellement constituée. Pour éviter que son poids ne soit transféré aux générations futures, la Cades a alors été instituée, afin de reprendre cette dette et de l’apurer en quelques années, au moyen de ressources spécifiques, qui comprennent notamment une part de CSG et la CRDS.

Le dernier transfert en date a été autorisé en 2020, pour un montant de 136 milliards d’euros, ce qui a permis d’apurer la plus grande part des dettes constituées à l’occasion de la crise sanitaire. La Cades a déjà remboursé 275 milliards d’euros depuis sa création et aura achevé de rembourser les dettes déjà transférées au milieu de l’année 2032, avec un an et demi d’avance sur la date butoir initialement fixée.

Depuis 2024, le déficit s’accumule à l’Acoss. Cela nous oblige collectivement à prendre les mesures responsables requises pour revenir au plus vite à l’équilibre ; c’est l’objectif fixé par le Gouvernement. Néanmoins, au-delà de l’horizon de retour à l’équilibre, cette accumulation met à court terme la trésorerie de l’Acoss sous tension, malgré les mesures prises par le Gouvernement et le Parlement pour sécuriser son financement, à savoir l’allongement de ses durées d’emprunt et l’assouplissement de ses contraintes.

La Cour des comptes a souligné les risques croissants que faisait peser une telle situation sur la trésorerie de l’Acoss et elle recommande de tirer parti de l’existence des ressources non utilisées déjà affectées à la Cades. Elle a évalué ces ressources disponibles à environ 20 milliards d’euros et considère que cela pourrait ouvrir la voie à une reprise partielle de la dette.

C’est ce que la commission des affaires sociales propose de faire et le Gouvernement juge qu’une telle solution peut être opportune ; il soutient donc l’initiative du Sénat.

Cette solution de transfert nécessite toutefois d’être sécurisée juridiquement. Le Gouvernement a donc vérifié la faisabilité de cette piste en saisissant le Conseil d’État, lequel a validé les modalités proposées et a confirmé qu’il était possible de réaliser un tel transfert en respectant l’article 4 bis de l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

Afin de garantir que la date de 2033 soit respectée, la commission propose de conserver une importante marge de sécurité en ne transférant que 15 milliards d’euros. Le Gouvernement est favorable à ce transfert, qui apporte une solution ponctuelle et partielle, mais bienvenue, pour sécuriser la trésorerie de notre protection sociale.

Les conséquences de ce transfert sur le profil de trésorerie de l’Acoss devront encore être travaillées. C’est la raison pour laquelle, si vous adoptez cet amendement, mesdames, messieurs les sénateurs, le plafond d’emprunt de l’Acoss, prévu à l’article 16, ne sera pas amendé immédiatement. L’article sera rappelé par le Gouvernement à l’issue de l’examen de la troisième partie du texte.

La parole est à Mme Annie Le Houerou, pour explication de vote.

La commission et le Gouvernement proposent le transfert de 15 milliards d’euros de déficits récents des branches maladie et vieillesse vers la Cades.

C’est une mesure nécessaire, je le reconnais volontiers ; l’Acoss, qui gère la trésorerie des branches, ne peut plus assumer seule ces déficits. Les données sont claires : selon la Cades, l’amortissement de la dette actuellement à sa charge interviendrait en 2032, soit un an avant la date limite de 2033, fixée par l’ordonnance de 1996.

La Cour des comptes le confirme : au rythme actuel, la dette sociale serait éteinte au second semestre de 2032, dégageant potentiellement près de 20 milliards d’euros de capacité. Autrement dit, oui, il existe une marge pour procéder à ce transfert sans mettre en cause l’équilibre de la Cades.

Toutefois, si ce transfert est voté, s’il est techniquement soutenable et juridiquement sécurisé, il ne constitue nullement une solution de long terme ; il est même le symptôme d’un problème profond dans la trajectoire, ou plutôt l’absence de trajectoire, de nos comptes sociaux. Derrière cette opération comptable, la réalité demeure : les déficits de la sécurité sociale dérivent, la branche maladie reste structurellement déficitaire, de même que la branche vieillesse.

Surtout, disons-le sans détour, vous refusez d’aller chercher les recettes là où elles se trouvent, sauf chez les pauvres. On laisse ainsi de côté des pistes pourtant identifiées – nous avons fait de nombreuses propositions en ce sens – alors que la sécurité sociale manque cruellement de financement pérenne. Ce refus politique délibéré fragilise durablement notre modèle social.

Soyons lucides, ce transfert n’est pas un choix de confort ni une méthode pérenne, c’est une solution transitoire, un moyen de soulager l’Acoss aujourd’hui, mais sans traiter les causes profondes du déséquilibre. On déplace la dette vers la Cades comme on met la poussière sous le tapis ; cela donne de l’air, mais cela ne règle rien.

La Cades a déjà amorti 290 milliards d’euros depuis sa création, c’est vrai, mais on lui a ajouté des dépenses en période de crise. Aujourd’hui, nous ne sommes pas dans une situation de crise.

Veuillez conclure !

Nous soutenons cet amendement.

Mes chers collègues, je demande instamment à chacun de respecter son temps de parole.

La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.

C’est une nécessité technique, mais c’est un problème politique.

Vous dites, madame la rapporteure générale, qu’il faut soulager la trésorerie ; en effet, il faut délester l’Acoss, qui n’a qu’une fonction de gestion de trésorerie, de la gestion des déficits que vous accumulez depuis plusieurs années, madame la ministre. L’Acoss n’est pas une Cades bis, elle ne gère pas la dette sociale. Bref, c’est une nécessité, il fallait le faire ; dont acte.

Toutefois, vous pourriez prévoir ce transfert bien plus tôt, bien avant la prochaine élection présidentielle ; vous avez le temps de le faire. Mais, grâce au caractère strict des conditions de transfert de déficits cumulés à la Cades, vous masquez que vous avez accumulé 100 milliards d’euros de déficit.

Ainsi, en refusant toute recette nouvelle et même en réduisant les recettes actuelles, puisque vous avez élargi le dispositif d’exonération des heures supplémentaires, et en ne diminuant pas les dépenses de façon efficiente, puisque vous vous contentez d’en transférer la charge sur d’autres acteurs – les ménages – en augmentant chaque année les franchises médicales, eh bien, la sécurité sociale ne reviendra jamais à l’équilibre en 2029 ! Et vous continuez de creuser un déficit qui n’est pas conjoncturel, qui est devenu structurel ; vous avez recréé un déficit structurel, et cela ne date pas d’aujourd’hui, cela date de 2019 !

Du reste, si la Cades ne devait pas rembourser la dette sociale que la Sécu n’arrivait à pas à affronter seule, les comptes seraient à l’équilibre ; la Cades pèse sur les comptes de la sécurité sociale et, maintenant, vous souhaitez reporter au-delà de l’élection présidentielle le débat…

Veuillez conclure !

… sur le fait que vous êtes responsable de 100 milliards de déficits.

La parole est à M. Bernard Jomier, pour explication de vote.

Madame la ministre, ai-je une tête de lapereau de trois semaines ?

L’alternative me paraît très simple. Pourquoi ne présentez-vous pas un projet de loi organique en 2026 pour solder cette affaire ? Pourquoi vous empressez-vous de transférer, par voie d’amendement au PLFSS, 15 milliards d’euros, apportant ainsi une toute petite réponse partielle au problème et renvoyant le règlement définitif du problème, tiens, au second semestre de 2027, par exemple ?

Parce que, une fois la dette covid transférée à la Cades – même si les compteurs n’ont pas été remis à zéro, la situation avait été assainie –, on voit, après quelques années de gouvernements de votre majorité, madame la ministre, comment vous avez géré la sécurité sociale ! Il y a un énorme paquet – plus de 100 milliards d’euros – de déficits qu’il va falloir transférer à la Cades. Voilà pourquoi vous ne voulez pas de la discussion d’une loi organique en 2026 !

Vous avez une solution technique, le Conseil d’État l’a validée. Très bien, nous ne nous y opposerons pas, nous sommes responsables, nous savons ce que c’est que le compromis, nous ne nous braquons pas dans des postures. Mais ne nous prenez pas pour des lapereaux de trois semaines ! Un débat sur une loi organique au cours de l’année précédant la présidentielle mettrait au jour votre gestion catastrophique de la sécurité sociale, avec le montant symbolique de plus de 100 milliards d’euros ! Et vous n’en voulez pas !

D’où ce transfert de 15 milliards d’euros, qui passera inaperçu dans le PLFSS pour 2026, et puis rendez-vous au second semestre de 2027. Voilà la réalité, tout cela est politique. Je ne sais pas si c’est la commission des affaires sociales qui vous facilite la tâche, madame la ministre, mais dans ce cas, dites-lui un grand merci…

La parole est à M. le vice-président de la commission.

vice-président de la commission des affaires sociales. D’abord, monsieur Jomier, c’est la commission qui a déposé cet amendement, après avoir constaté qu’il y avait un problème important à régler pour l’Acoss. Nous avons donc proposé au Gouvernement de transférer 15 milliards d’euros à la Cades, afin que ce ne soit plus l’Acoss qui emprunte directement. Nous avons en effet estimé qu’il fallait apporter des soins palliatifs à la sécurité sociale, pour éviter de devoir lui fournir plus tard une aide active à mourir… (Murmures sur les travées du groupe SER.) Et si ce que je dis vous gêne, je m’en fiche ! (Protestations sur les travées du groupe SER.)

Ensuite, madame la présidente, je sollicite une suspension de séance de dix minutes après la mise aux voix de ces amendements, afin que la commission et le Gouvernement puissent harmoniser le reste des amendements.

La suspension est de droit quand la demande émane du président de la commission ou de son représentant.

(Les amendements sont adoptés.)

Je mets aux voix l’article 15, modifié.

(L’article 15 est adopté.)

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à dix-neuf heures cinquante.)

La séance est reprise.

Après l’article 15

L’amendement n° 1455 rectifié bis, présenté par MM. Canévet, Folliot et Fargeot, Mme Sollogoub, MM. S. Demilly, Mizzon, Menonville et Kern, Mmes Romagny et Saint-Pé et MM. Dhersin, Duffourg, Longeot et Delahaye, est ainsi libellé :

Après l’article 15

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Le quatrième alinéa du I de l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale est supprimé

II. – Le 4° de l’article 6 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale est abrogé.

III. – La perte de recettes résultant pour les organismes de sécurité sociale des I et II est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

La parole est à Mme Nadia Sollogoub.

Cet amendement de notre collègue Michel Canévet vise à mettre fin à une dérive qui affaiblit notre système de retraite, à savoir le détournement progressif de la mission du fonds de réserve pour les retraites (FRR), comme l’a souligné Sylvie Vermeillet dans son rapport spécial sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d’affectation spéciale « Pensions ». Il s’agit donc de mettre fin aux versements du FRR à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, afin de restaurer la mission originelle de celui-ci.

Ce fonds, créé par la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, avait pour mission initiale de constituer des réserves financières destinées à contribuer à l’équilibre du régime général de retraite et des régimes alignés, et à assurer la stabilisation du système de retraites face aux générations surnuméraires. Ce mécanisme devait permettre de lisser les effets démographiques à long terme et de garantir la soutenabilité du système par répartition.

Or, depuis la réforme des retraites de 2010, la mission du FRR a profondément évolué. Le fonds s’est vu confier la tâche de verser chaque année 2,1 milliards d’euros à la Cades pour participer à l’amortissement de la dette sociale, montant ramené à 1,45 milliard d’euros le 1er janvier 2025. Ces transferts, qui financent principalement des dépenses de la branche maladie, ont progressivement détourné le FRR de son objectif initial et ont conduit à une érosion significative de ses ressources : en dix ans, l’actif géré par le fonds a été presque divisé par deux.

Au travers de cet amendement, nous proposons de mettre fin à ces transferts et de restaurer la mission originelle du FRR : préparer l’avenir des retraites et non combler les déficits passés de l’assurance maladie. C’est une mesure de cohérence et de responsabilité.

Quel est l’avis de la commission ?

rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Cet amendement a pour objet de supprimer les dispositions prévoyant que le fonds de réserve pour les retraites alloue un peu plus de 1,4 milliard d’euros par an à la Caisse d’amortissement de la dette sociale ; ce montant était d’ailleurs beaucoup plus important voilà quelques années.

Toutefois, cette somme garantit la solvabilité de la Cades ; d’où l’avis défavorable de la commission sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

ministre. Vous l’avez souligné, madame la sénatrice, depuis la réforme de 2010, la vocation du FRR n’est plus d’accumuler des réserves pour absorber un choc démographique, puisque ce fonds est chargé de gérer de manière performante les actifs qui lui ont été confiés ; et, de fait, c’est un fonds performant.