Amendement n° 1102 rect. Sénat
LOI n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 (rectificatif)
Dispositif
Après l'article 11 septies
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – A compter du 1er janvier 2026, le taux de la contribution à laquelle sont assujettis les employeurs sur les traitements des agents des collectivités territoriales et des établissements sanitaires, versée à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales instituée à l'article 3 de l'ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et des communes et de leurs établissements publics, ne peut être supérieur à 34,65 %.
II. – La perte de recettes résultant pour les organismes de sécurité sociale du I est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
Ce que ça change · analyse IA
Annule la hausse progressive des cotisations de retraite des employeurs territoriaux pour protéger leur capacité d'autofinancement.
Intention : L'auteur cherche à sanctuariser les finances locales en refusant que les collectivités servent de variable d'ajustement au déficit de la protection sociale. La tension réside dans le choix entre la pérennité d'un régime de retraite (argument du Gouvernement/soutien à la mesure) et la maîtrise de la masse salariale et des services publics locaux (argument de l'auteur/rejet de la mesure).
L'amendement visait à bloquer le mécanisme de hausse des cotisations de la CNRACL (3 points par an jusqu'en 2028). Le débat, cristallisé par l'exposé, oppose la nécessité de redresser les comptes de la caisse de retraite (CNRACL) à la préservation de l'équilibre financier des collectivités locales. Le rejet de cet amendement confirme que le législateur privilégie le rétablissement de la solvabilité du régime de retraite des fonctionnaires territoriaux, quitte à faire peser une charge structurelle massive sur les budgets locaux, considérant que le redressement de la protection sociale prime sur la capacité d'investissement des territoires.
Objet
Sans aucune concertation préalable, le Gouvernement a décidé, le 31 janvier 2025, d’augmenter de trois points par an la cotisation vieillesse due par les employeurs territoriaux jusqu’en 2028. À terme, cette mesure représentera pour eux une dépense supplémentaire non compensée d’environ 4,2 milliards d’euros par an et entraînera, selon les données transmises fin 2024 par le Gouvernement au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), une hausse annuelle de charges de 1,05 milliard d’euros.
Cette décision se traduira mécaniquement par une augmentation d’au moins deux points par an de la masse salariale des collectivités territoriales, sans aucun recrutement supplémentaire. Comme le souligne la Cour des comptes, elle provoquera une hausse de plus de 40 % des charges de retraite des employeurs territoriaux en quatre ans — un choc qu’aucune entreprise ne pourrait absorber sans mettre en péril son équilibre financier.
Si le redressement des comptes de la CNRACL, allouant chaque année 26 milliards d’euros de prestations à 1,3 million de bénéficiaires, est effectivement nécessaire, il convient de rappeler que sa situation actuelle résulte de plus de 100 milliards d’euros prélevés au titre de la compensation démographique.
Ces ponctions, réalisées pendant cinquante ans pour équilibrer d’autres régimes du secteur privé, l’ont privée de toute possibilité de constituer des réserves.
Il apparaît incohérent de demander aux collectivités territoriales de réduire leurs dépenses de fonctionnement tout en leur imposant un choc contributif de cette ampleur.
D’autant que cette mesure, dont l’impact restera insuffisant pour rétablir durablement l’équilibre financier de la CNRACL en raison du caractère structurel de son déficit, s’accompagne d’un refus d’étudier d’autres pistes structurelles pourtant formulées par les inspections générales dans leur rapport de mai 2024 ou par celui de la Délégation aux collectivités territoriales de l’Assemblée nationale en mai 2025.
Pour les collectivités, une telle augmentation met directement en péril leur capacité à financer les services publics locaux et les investissements indispensables aux transitions en cours.
Enfin, même au regard du redressement des comptes publics, cette mesure aussi brutale qu’inéquitable est trompeuse : en portant les taux de cotisation à la CNRACL à des niveaux exorbitants (43,65 %), très supérieurs à ceux du régime général pour les employeurs privés, et en réduisant drastiquement la capacité d’autofinancement des collectivités, elle revient à transférer une partie du déficit de notre système de protection sociale vers les finances locales.
Cet amendement est soutenu par plusieurs associations d’élus : l’association des maires de France et présidents d’intercommunalités, Départements de France, Intercommunalités de France, France urbaine et Villes de France.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 22/11/2025 — 34 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 1102 rectifié quinquies est présenté par Mmes Florennes, de La Provôté et Devésa, MM. Duffourg et Henno, Mme Gacquerre, MM. Parigi et Delcros, Mme Patru et M. Capo-Canellas.
L’amendement n° 1139 est présenté par Mmes Apourceau-Poly, Brulin et Silvani, M. Bacchi, Mme Cukierman, M. Lahellec, Mme Varaillas, MM. Barros, Basquin et Brossat, Mme Corbière Naminzo, MM. Corbisez et Gay, Mmes Gréaume et Margaté et MM. Ouzoulias, Savoldelli et Xowie.
L’amendement n° 1643 rectifié est présenté par Mme Le Houerou, M. Kanner, Mmes Canalès, Conconne et Féret, MM. Fichet et Jomier, Mmes Lubin, Poumirol, Rossignol, Artigalas et Bélim, MM. Cardon, Chaillou et Chantrel, Mme Conway-Mouret, M. Darras, Mme Espagnac, MM. Féraud et Gillé, Mme Harribey, MM. Jacquin et P. Joly, Mme Linkenheld, MM. Lurel, Marie, Mérillou et Michau, Mme Monier, MM. Montaugé, Pla et Redon-Sarrazy, Mme S. Robert, MM. Roiron, Ros, Tissot, Uzenat, M. Vallet, Ziane et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
L’amendement n° 1778 rectifié ter est présenté par M. Bonneau.
Ces onze amendements sont ainsi libellés :
Après l’article 11 septies
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – À compter du 1er janvier 2026, le taux de la contribution à laquelle sont assujettis les employeurs sur les traitements des agents des collectivités territoriales et des établissements sanitaires, versée à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales instituée à l’article 3 de l’ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et des communes et de leurs établissements publics, ne peut être supérieur à 34,65 %.
II. – La perte de recettes résultant pour les organismes de sécurité sociale du I est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
L’amendement n° 156 n’est pas soutenu.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour présenter l’amendement n° 231 rectifié.
Je présente cet amendement au nom de notre collègue Ghislaine Senée.
L’an dernier, le Sénat a été moteur dans la proposition d’augmenter de 12 points le taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Le débat se résumait en ces termes : faut-il procéder à cette hausse en trois ans ou en quatre ans ?
Le gouvernement Bayrou a tranché : le taux va passer de 34,65 % en 2025 à 43,65 % en 2028. Pour les collectivités, cela représente une dépense supplémentaire de plus de 1 milliard d’euros l’an prochain et de plus de 4 milliards d’euros en 2028, sans aucune compensation et à effectifs constants. Les associations d’élus sont vent debout contre cette augmentation, dans un contexte où, PLF après PLF, on les prive de ressources et de leviers fiscaux. Voilà qui est tout simplement intenable !
Certes, maintenir l’équilibre des régimes sociaux exige parfois une hausse des contributions, mais, en l’espèce, la hausse pose un problème majeur de justice. La CNRACL a contribué à hauteur de plus de 100 milliards d’euros à la solidarité intercaisses et, d’ailleurs, elle continue de le faire malgré un ratio démographique dégradé.
Elle se retrouve aujourd’hui privée de réserves et prise de plein fouet dans un double choc : cette ponction se cumule en effet avec la dégradation rapide du ratio démographique liée au départ à la retraite d’une génération nombreuse de fonctionnaires qui, pour une part significative, sont remplacés par des contractuels.
La concurrence est rude. Le taux de la cotisation vieillesse à laquelle sont assujettis les employeurs territoriaux est par conséquent bien plus bas pour un contractuel que pour un titulaire ; et l’augmentation à venir va encore accroître cet écart. Le rapport va du simple au triple ! Un tel écart est une incitation claire à contourner le statut et à assécher la caisse. Poursuivre dans cette voie, c’est fragiliser la fonction publique et précipiter la CNRACL dans une impasse. Peut-être est-ce l’objectif caché de cette réforme…
Nous proposons donc un gel : ce mode de gestion a le vent en poupe, profitons-en !
La parole est à Mme Anne-Sophie Romagny, pour présenter l’amendement n° 379 rectifié.
Au bout du compte, cette hausse revient à transférer une partie du déficit de la protection sociale vers les collectivités.
Je m’en tiens là : tout le monde a compris !
La parole est à M. Ahmed Laouedj, pour présenter l’amendement n° 424 rectifié ter.
Cet amendement de notre collègue Jean-Yves Roux vise à protéger les collectivités territoriales et les hôpitaux d’une hausse trop brutale des cotisations versées à la CNRACL. L’augmentation envisagée représenterait une charge financière considérable, sans lien avec de nouveaux recrutements et difficilement soutenable dans le contexte actuel de tensions budgétaires. Surtout, elle ne permettrait pas de résoudre le déficit structurel de la caisse, comme l’ont souligné plusieurs rapports récents.
Les associations d’élus ont d’ailleurs clairement exprimé, dans le cadre du congrès des maires, le 19 novembre, leur rejet unanime de cette hausse jugée massive et inefficace.
Aussi proposons-nous, par cet amendement, de plafonner le taux de cotisation à son niveau actuel, soit 34,65 %, afin de préserver les marges d’action des employeurs territoriaux et hospitaliers.
La parole est à M. Khalifé Khalifé, pour présenter l’amendement n° 433 rectifié ter.
Les motifs de cet amendement ont été bien exposés : je rejoins les commentaires de mes collègues, en ajoutant simplement qu’une mission de l’Igas doit rendre très prochainement un rapport sur ce sujet.
Ce rapport a essentiellement pour objet d’étudier la coexistence de multiples types de cotisations : CNRACL, Ircantec (institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques), régime général, retraite additionnelle de la fonction publique (Rafp). Tout cela n’est pas très clair…
Pour pouvoir statuer, il est important d’attendre que l’Igas, après la Cour des comptes, ait rendu ses conclusions ; d’où notre demande de geler à 34,65 % le taux de cotisation des employeurs publics territoriaux et hospitaliers.
La parole est à Mme Nadia Sollogoub, pour présenter l’amendement n° 446 rectifié quater.
L’amendement de notre collègue Jocelyne Antoine est défendu, monsieur le président.
La parole est à Mme Corinne Bourcier, pour présenter l’amendement n° 1018 rectifié ter.
Il est défendu également ; j’ajoute simplement que cette mesure, par son ampleur, vient menacer très concrètement la capacité des collectivités à financer tant les services rendus aux habitants de nos territoires que les investissements nécessaires aux transitions.
La parole est à M. Olivier Henno, pour présenter l’amendement n° 1102 rectifié quinquies.