Amendement n° 158 rect. Sénat
LOI n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 (rectificatif)
Dispositif
Après l'article 45 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les règles de calcul déterminant le montant de cette compensation sont réexaminées au moins une fois tous les cinq ans et selon des modalités fixées par décret. Les conclusions de ce réexamen sont transmises au Parlement. »
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Instaure un réexamen de la formule de compensation de la CNRACL tous les 5 ans pour corriger ses biais de calcul.
Intention : L'auteur cherche à protéger l'équilibre financier de la CNRACL et des collectivités territoriales en déplaçant le curseur de la solidarité : il veut passer d'une solidarité subie (ponction de l'excédent de la CNRACL) à une solidarité ajustée sur la réalité démographique réelle. La tension réside dans le conflit entre l'équité pour un régime spécifique (la CNRACL) et la préservation des ressources de solidarité pour l'ensemble du système (le régime général).
L'amendement propose de soumettre la formule de calcul de la compensation démographique (solidarité inter-régimes) à une révision quinquennale obligatoire, avec obligation de rendre compte au Parlement. L'enjeu est de corriger les biais identifiés par les inspections générales (non-prise en compte des retraités avant 65 ans et des durées d'affiliation) qui pénalisent la CNRACL. Le rejet de l'amendement montre que le législateur privilégie la stabilité des flux financiers entre les régimes : modifier le calcul maintenant, même pour le corriger, risquerait de fragiliser le régime général en réduisant les ressources qu'il reçoit de la CNRACL.
Objet
Amendement de repli.
La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), à laquelle cotisent les agents titulaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière, présente une situation financière dégradée et extrêmement préoccupante : ses charges progressent sept fois plus vite que ses recettes, à telle enseigne que son déficit s’élèverait à 10 milliards d’euros à horizon 2030 et pourrait constituer, à terme, la principale source de déficit du système de retraites français.
Longtemps excédentaire, la caisse a lourdement contribué à la solidarité nationale au travers de la compensation généralisée vieillesse (plus communément nommée « compensation démographique » ) mise en place en 1974. Ainsi, privée de la possibilité de placer en réserves ses excédents, ce sont 100 milliards d’euros qui ont été ponctionnés sur la CNRACL en 50 ans et déplacés vers les autres régimes au titre de cette compensation. Et, malgré des paramètres démographiques dégradés, la caisse continue à contribuer à la solidarité inter‑régimes (475 millions d’euros en 2024 et 322 millions d’euros en 2025) et n’en deviendra bénéficiaire qu’à compter de 2027, du fait d’incohérences dans la méthode de calcul de cette compensation.
En effet, à la suite d’une mission relative à la situation financière de la CNRACL confiée par le Gouvernement aux inspections générales des finances, des affaires sociales et de l’administration, ayant abouti à un rapport rendu en mai 2024, celles‑ci mettent en lumière deux lacunes majeures de la formule actuelle de calcul des ratios démographiques permettant de définir si et dans quelle mesure un régime est bénéficiaire ou contributeur à la compensation : d’une part, la non‑prise en compte des pensionnés avant l’âge de 65 ans ; d’autre part, la non‑prise en compte des durées effectives d’affiliation.
Le nombre croissant de « polypensionnés » rend aujourd’hui d’autant plus contestable l’absence de prise en compte des durées d’affiliation et le fait que les retraités liquidant leur pension avant 65 ans ne soient pas pris en compte avant d’avoir atteint cet âge conduisent à des biais considérables dans le calcul de la compensation.
À la lumière de ces constats, les inspections générales préconisent à court terme une refonte du mode de calcul de compensation généralisée vieillesse qui serait conduite sous l’égide du Conseil d’orientation des retraites (Cor).
Alors que la seule mesure de redressement prise par le Gouvernement et qui va peser lourdement sur les employeurs (+ 4,2 milliards d’euros pour les collectivités et + 40 % de charges de retraites) a consisté, en l’absence de toute concertation, à augmenter de 3 points par an le montant de la cotisation vieillesse des employeurs territoriaux jusqu’en 2028, aucune mesure de ce rapport des inspections générales – dont celle relative au calcul de la compensation démographique – n’a encore été examinée à ce jour ou, a fortiori, mise en œuvre.
Dans un souci d’équité et de meilleure prise en compte de l’équilibre démographique de chaque régime, et alors que le mode de calcul de la compensation inter‑régimes pénalise aujourd’hui fortement la CNRACL, il est désormais urgent que le Gouvernement se saisisse de la préconisation consistant en sa refonte.
Aussi le présent amendement propose‑t‑il d’introduire un réexamen quinquennal de la formule de calcul de la compensation, réexamen dont les conclusions seront communiquées au Parlement, en vue de traduire le cas échéant par voie législative les évolutions à apporter.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 25/11/2025 — 45 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 158 rectifié bis est présenté par Mmes Micouleau, Richer et Bonfanti-Dossat, MM. Cadec, Cambon, Chaize et Chatillon, Mmes Di Folco et Dumont, MM. Genet et Houpert, Mme Lassarade et MM. Panunzi, Piednoir, Reynaud et Séné.
L’amendement n° 380 rectifié est présenté par Mme Jacquemet, M. J.M. Arnaud, Mme Romagny, M. Fargeot, Mmes Saint-Pé et Guidez, MM. Pillefer et Dhersin, Mmes Billon et Vermeillet et M. Cambier.
L’amendement n° 426 rectifié quater est présenté par M. Roux, Mme M. Carrère, MM. Bilhac, Cabanel, Daubet, Fialaire, Gold, Grosvalet et Guiol, Mme Jouve, M. Masset et Mmes Pantel et Girardin.
L’amendement n° 448 rectifié quinquies est présenté par Mmes Antoine et Canayer, M. Courtial, Mme L. Darcos, MM. Haye, H. Leroy, Levi, Menonville et Mizzon et Mmes Muller-Bronn, Nédélec, Perrot, Sollogoub et Vérien.
L’amendement n° 528 rectifié bis est présenté par Mmes Belrhiti, Bellamy et Evren, M. Khalifé et Mmes Joseph et Petrus.
L’amendement n° 1068 est présenté par Mmes Senée, Poncet Monge et Souyris, MM. Benarroche, G. Blanc et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique et Gontard, Mme Guhl, MM. Jadot et Mellouli, Mme Ollivier, M. Salmon et Mme M. Vogel.
L’amendement n° 1113 rectifié quinquies est présenté par Mmes Florennes et Devésa, MM. Duffourg et Henno, Mmes Housseau et Gacquerre, M. Parigi, Mme Bourguignon, M. Delcros, Mme Patru et M. Capo-Canellas.
L’amendement n° 1779 rectifié bis est présenté par MM. Bonneau et Kern.
Ces huit amendements sont ainsi libellés :
Après l’article 45 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les règles de calcul déterminant le montant de cette compensation sont réexaminées au moins une fois tous les cinq ans et selon des modalités fixées par décret. Les conclusions de ce réexamen sont transmises au Parlement. »
La parole est à Mme Christine Bonfanti-Dossat, pour présenter l’amendement n° 158 rectifié bis.
Cet amendement de repli de Mme Micouleau tend à introduire un réexamen quinquennal de la formule de calcul de la compensation financière des cotisations à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).
Les conclusions de ce réexamen seront communiquées au Parlement en vue de traduire, le cas échéant, les évolutions à apporter par la voie législative.
La parole est à Mme Annick Jacquemet, pour présenter l’amendement n° 380 rectifié.
Il est défendu !
La parole est à M. Michel Masset, pour présenter l’amendement n° 426 rectifié quater.
Il a été excellemment défendu, monsieur le président.
La parole est à Mme Nadia Sollogoub, pour présenter l’amendement n° 448 rectifié quinquies.
Il est défendu.
La parole est à Mme Catherine Belrhiti, pour présenter l’amendement n° 528 rectifié bis.
Défendu !
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour présenter l’amendement n° 1068.
Il s’agit d’un amendement de Mme Ghislaine Senée.
Le Sénat a débattu ce week-end de l’opportunité d’augmenter massivement, pendant plusieurs années, les cotisations des employeurs pour sauver la CNRACL. C’est la voie empruntée par le Gouvernement, qui a prévu une hausse de trois points par an jusqu’en 2028.
Mais chacun le voit bien : avec cette solution, on est à côté de la plaque. On fait peser sur les collectivités une charge insoutenable, sans traiter deux problèmes de fond : d’abord, un mode de calcul de la compensation démographique profondément biaisé ; ensuite, un écart de cotisations entre titulaires et contractuels qui fragilise le statut et assèche les caisses de la CNRACL.
Cet amendement vise à traiter le premier de ces problèmes, car le cœur du déséquilibre se situe bien dans la formule même de la compensation démographique, qui pénalise la Caisse depuis des années.
Les conclusions qui figurent dans le rapport des inspections générales de l’administration, des affaires sociales et des finances de 2024 sont sans ambiguïté : le calcul actuel est faussé, car il exclut les retraités avant 65 ans et ignore les durées réelles d’affiliation, alors même que les polypensionnés sont de plus en plus nombreux. Tant que ces lacunes ne seront pas corrigées, aucune hausse de cotisation n’assurera un redressement durable.
C’est pourquoi cet amendement, qui a recueilli le soutien des associations d’élus, tend à instaurer un réexamen quinquennal de la formule de calcul de la compensation généralisée vieillesse, avec transmission systématique des conclusions au Parlement, afin d’adapter, si nécessaire, la loi.
Je sais que notre Haute Assemblée n’est pas toujours enthousiaste à l’idée de multiplier les rapports, mais ceux-ci constituent parfois le seul levier dont nous disposons pour corriger des mécanismes opaques et traiter des difficultés structurelles.
Un rapport quinquennal serait pleinement justifié et nous donnerait les moyens d’avancer et de garantir un régime de retraite des fonctionnaires à la fois équitable et soutenable.
La parole est à Mme Isabelle Florennes, pour présenter l’amendement n° 1113 rectifié quinquies.
Il est défendu, monsieur le président.
L’amendement n° 1779 rectifié bis n’est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission sur ces sept amendements identiques ?
rapporteur. Ces amendements ont pour objet d’inscrire dans la loi le réexamen quinquennal des règles déterminant la compensation démographique dont bénéficie la CNRACL.
Mme la rapporteure générale et moi-même avons à cet égard entendu des représentants de l’Igas (inspection générale des affaires sociales) et de l’IGF (inspection générale des finances), qui ont été missionnées par le Premier ministre afin de rendre un rapport sur l’équilibre budgétaire de la CNRACL. Il nous a été indiqué que cette caisse devrait bénéficier de la compensation démographique en 2027 et que le fait de retarder cette échéance, en modifiant dès à présent les règles applicables, pourrait lui être préjudiciable. Autrement dit, une telle modification aurait pour effet de différer le rééquilibrage des comptes de la CNRACL.
Pour ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements identiques.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. La compensation généralisée vieillesse est un dispositif de solidarité entre les régimes de retraite visant à corriger les déséquilibres démographiques apparus au milieu des années 1970 du fait des mutations économiques et de la convergence des affiliés vers le régime général. Une modification des paramètres de calcul de ladite compensation en faveur de la CNRACL aboutirait, en l’état, à des effets de bord trop importants sur d’autres régimes, en particulier sur le régime général.
Par ailleurs, au regard de la dégradation du ratio démographique de cette même caisse, les dernières prévisions anticipent l’extinction de la contribution de ce régime à partir de 2027 ou 2028, date à laquelle il bénéficierait lui-même du mécanisme de compensation entre les régimes de retraite.
Aussi, je demande le retrait de ces amendements ; à défaut, j’y serai défavorable.
Je mets aux voix les amendements identiques nos 158 rectifié bis, 380 rectifié, 426 rectifié quater, 448 rectifié quinquies, 528 rectifié bis, 1068 et 1113 rectifié quinquies.