Amendement n° 1313 Sénat

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet, au plus tard six mois après la publication de la présente loi, un rapport au Parlement sur les conditions, modalités et conséquences d’une éventuelle réouverture de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) à une reprise de dette supplémentaire de la sécurité sociale.

Ce rapport comprend notamment :

– une analyse de la situation de trésorerie et d’endettement de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), en distinguant les emprunts à court terme, les plafonds d’endettement utiles, et les risques de liquidité associés à la structure actuelle ;

– une estimation des montants potentiels de transfert de dette que pourrait supporter la CADES, ainsi que des scénarios d’amortissement (durée, ressources affectées, effets sur l’équilibre pluriannuel) ;

– une étude des ressources que pourrait mobiliser la CADES pour absorber ces transferts (réaffectation de recettes sociales ou fiscales, redéfinition de l’échéance d’amortissement fixée par la loi organique, etc.) ;

– une appréciation des modalités de gouvernance, de transparence et de contrôle associées à ce mécanisme, ainsi que des risques associés (effet de report de dette, fragilité sur marchés financiers, lisibilité pour les partenaires sociaux) ;

– une proposition de calendrier de mise en œuvre (le cas échéant) assorti des conditions préalables : notamment la définition d’une trajectoire crédible de retour des comptes de la sécurité sociale à l’équilibre.

La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge.

La Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ont alerté, durant toute l’année, sur le risque de liquidité encouru par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) en l’absence de toute possibilité, depuis 2024, de transférer à la Cades une part de la dette sociale.

Le fait est connu, et il s’explique en premier lieu par l’erreur qui a consisté, par la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, à transférer à la Cades les 136 milliards d’euros de dette covid, et, par ricochet, à prolonger l’existence de celle-ci jusqu’en 2033 tout en empêchant tout nouveau transfert de dette à compter de 2024.

Or la Cades n’étant pas soumise aux mêmes règles de financement sur les marchés que l’État, puisqu’elle emprunte à plus long terme, elle ne peut pas faire « rouler sa dette ».

Par conséquent, le déficit se reporte sur l’Acoss qui, bien que son plafond d’emprunt ait été augmenté, ne peut plus porter de tels montants, notamment parce qu’étant une caisse de trésorerie prévue pour porter les déficits de l’année en cours, elle emprunte sur des marchés de très court terme dont les taux d’intérêt sont souvent fluctuants.

Selon la Cour des comptes, la dette pesant sur l’Acoss est passée de 16,5 milliards d’euros en 2023 à 41,6 milliards d’euros en 2025, et elle devrait atteindre 113 milliards d’euros en 2028.

Il est donc nécessaire, sous réserve d’une trajectoire crédible de retour à l’équilibre – et nous avons des solutions pour permettre une telle trajectoire –, de revenir sur l’impossibilité de tout nouveau transfert de dette à la Cades afin de prendre en charge les déficits affectés à l’Acoss.

Par cet amendement d’appel, nous sonnons donc l’alarme et demandons au Gouvernement de mettre au plus vite à l’ordre du jour du Parlement l’examen d’un projet de loi organique autorisant un tel transfert.

Quel est l’avis de la commission ?

rapporteure générale de la commission des affaires sociales. S’agissant d’une demande de rapport, l’avis est, comme c’est l’usage, défavorable, ma chère collègue.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

ministre. Vous soulevez un sujet sérieux, madame la sénatrice, puisqu’il est question de notre capacité à lever de la trésorerie pour soutenir les dépenses de la sécurité sociale. Le présent projet de loi prévoit de relever le plafond d’emprunt de l’Acoss à 83 milliards d’euros, ce qui, au vu du déficit estimé, qui atteint déjà 60 milliards d’euros, paraît tout à fait nécessaire. La situation de la trésorerie de l’Acoss est donc en effet préoccupante.

Le transfert d’une partie de ce déficit à la Cades est une des options. Nous débattrons d’ailleurs de l’objectif d’amortissement de la Cades lors de l’examen de l’article 15 du présent texte.

Il reste que nous avons réfléchi à cette option qui, en tout état de cause, doit être soumise à l’avis du Conseil d’État en raison du caractère exceptionnel de ce type de mouvement, et assortie – ce qui n’est pas le plus simple – d’une trajectoire de retour à l’équilibre. Nous ne serons en effet crédibles que si nous parvenons à produire une trajectoire de redressement sérieuse des comptes de la sécurité sociale.

Les informations qui figureraient dans le rapport que vous appelez de vos vœux sont pour la plupart – si ce n’est dans leur intégralité – déjà disponibles, madame la sénatrice. J’estime donc qu’il ne constitue pas l’instrument idoine pour atteindre l’objectif que vous visez, d’autant que comme je l’indiquais, nous débattrons de ce sujet à l’article 15.

Pour ces raisons presque techniques, je ne puis qu’émettre un avis défavorable.

(M. Pierre Ouzoulias remplace Mme Sylvie Robert au fauteuil de la présidence.)

La parole est à M. le vice-président de la commission.

vice-président de la commission des affaires sociales. La commission des affaires sociales sera défavorable de manière quasi systématique à tout amendement tendant à demander un rapport, pour une raison simple : ce texte comporte déjà soixante-dix demandes de rapport. Si nous émettons un avis favorable sur toutes les demandes de rapport, il faudra, à l’issue de l’examen du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances, créer une administration spécifiquement chargée de la production de rapports.

Les rares rapports que nous demandons ne nous sont pas tous remis, ma chère collègue. Si nous en demandons plus, nous n’en aurons pas davantage, d’autant que les ministres ont bien d’autres choses à faire.

La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.

Vous savez bien que pour alerter, mais aussi pour débattre, nous avons besoin de nous fonder sur un rapport, monsieur le vice-président.

Si le relèvement d’un an à deux ans de la durée maximale d’emprunt de l’Acoss était une bonne mesure, je tiens à souligner que pour nécessaire qu’il soit, le relèvement du plafond d’emprunt de celle-ci à 83 milliards d’euros revient à avaliser que, en sus du besoin de trésorerie de la sécurité sociale, qui n’évolue que marginalement, l’Acoss prend en charge non seulement le déficit de l’exercice précédent, mais aussi celui de l’exercice en cours, sachant que nous n’arriverons pas à l’équilibre avant 2029.

C’est une solution de facilité qui nous fait prendre du retard, sachant qu’il nous faudra bien, tôt ou tard, adopter une loi organique. En faisant cela, nous saturons l’Acoss, de même que nous allons peut-être – nous y reviendrons – saturer la Cades, ce qui, devant l’ampleur des déficits à venir, pourrait nous conduire, demain, à prendre des mesures urgentes et non négociées.