Amendement n° 911 Sénat
LOI n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 (rectificatif)
Dispositif
Après l'article 45 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi n° du de financement de la sécurité sociale pour 2026, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les moyens lui permettant de faire supporter entièrement à l’État les effets la perte financière de l’Agirc-Arrco due à la réduction générale de cotisations sociales sur les salaires inférieurs à 1,6 fois le Smic et revenir sur la compensation du différentiel par la Caisse nationale d'Assurance vieillesse de la sous compensation par l’État envers l’Agirc-arrco.
Ce que ça change · analyse IA
Demande de rapport pour que l'État assume seul le coût des exonérations de cotisations de l'Agirc-Arrco, plutôt que de faire payer le régime général.
Intention : L'auteur cherche à protéger les finances de la branche vieillesse du régime général en exigeant que l'État assume l'intégralité de ses politiques de baisse de cotisations, sans faire porter le coût aux autres caisses de retraite. La tension réside dans l'arbitrage entre la solidarité inter-régimes (argument de la rapporteure) et l'équité budgétaire entre organismes (argument de l'auteur).
L'amendement vise à rompre le mécanisme de compensation actuel où la CNAV (régime général) comble le déficit de l'Agirc-Arrco causé par les baisses de cotisations sociales. L'auteur s'appuie sur les rapports de la Cour des comptes pour dénoncer une injustice : un régime général déjà déficitaire finance la perte de recettes d'un régime complémentaire excédentaire. Le rejet de l'amendement confirme la volonté du législateur de maintenir ce transfert de charges entre caisses, au détriment de la branche vieillesse du régime général, sous prétexte de solidarité avec les régimes spéciaux fermés.
Objet
Selon le dernier bilan des résultats de l’Agirc‑Arrco, l’organisme de retraite complémentaire confirme sa bonne santé financière, en affichant un résultat positif de 4,6 milliards d’euros en 2024. En parallèle, le montant de ses réserves s’élevait, à la clôture de l’exercice fin 2024 à 85,6 milliards d’euros.
Par contre, du fait de l’attrition des recettes, le régime général présente des difficultés et la branche vieillesse augmente son déficit de 1,3 milliard d’euros, ce qui le porte à 5,8 milliards d’euros. Ce chiffrage tient néanmoins compte des mesures d’économie contenues dans le présent PLFSS, dont le gel des pensions intégrées dans l’année blanche sur laquelle le Premier ministre s’est engagé à revenir.
La trajectoire du régime général sera donc durablement déficitaire et pourtant, on peut lire dans le rapport de la Cour des comptes commandé par le Premier ministre sur la Situation financière du système de retraite sortie en février 2025 que : « Dans le cadre de la réduction générale de cotisations sociales sur les salaires inférieurs à 1,6 fois le SMIC, la perte financière de l’Agirc‑Arrco est intégralement compensée par l’État et à titre subsidiaire, par la Sécurité sociale. En 2023, la perte de l’Agirc‑Arrco a atteint 7,2 Md € et lui a été compensée par l’affectation d’une fraction de TVA (6,3 Md €) et par le régime général déjà pourtant déficitaire (0,9 Md €) » qui doit financer seul sa propre sous‑compensation par l’État.
Ainsi, le régime général, pourtant déficitaire comme cela est rappelé par la Cour des comptes, compense à l’Agirc‑Arrco une partie de sa sous‑compensation par l’État de la réforme des exonérations de cotisations sociales, aggravant son déficit de presque un milliard, sans grand sens.
Compte tenu des règles de compensation des exonérations de cotisations sociales par la TVA, il aurait, semble‑t‑il, été bien plus conséquent de faire porter cette compensation entièrement à l’État via des transferts de recettes de TVA. Cette décision faisant porter à la CNAV une partie de la sous compensation de l’ARRCO s’ajoute, selon la Cour des comptes, à la sous compensation à la sécurité sociale de plus de 5 milliards en 2024 et 18 milliards au total depuis 2019 du fait de l’attribution d’une fraction de TVA insuffisante pour compenser le passage du CICE en exonération de cotisations sociales.
Or, cette sous‑compensation, si elle a impacté majoritairement la branche maladie, a également durement impacté la branche vieillesse, puisque les sous‑compensations en 2024 « se concentraient sur la branche maladie (2,5 Md €) et sur la branche vieillesse (2,2 Md €). Ils représentaient 16 % du déficit de la branche maladie et 42 % de celui de la branche vieillesse et du fonds de solidarité vieillesse. Selon ces calculs, de 2019 à 2024, le cumul de la sous‑compensation a engendré une dette sociale d’environ 18Md €. ».
Près de la moitié du déficit actuel de la Branche vieillesse est due à la sous‑compensation, et presque l’intégralité (4,4 milliards) si on lui ajoute la non‑compensation de la désocialisation des heures supplémentaires également votée en 2019.
Si l’on permet une réelle compensation par l’État des mesures non compensées (via la compensation de la désocialisation des heures supplémentaires – 2,2 milliards) et sous‑compensées des exonérations de cotisations sociales (2,2 milliards), tout en revenant également sur la compensation par la CNAV à l’Agirc‑arrco de la réduction générale de cotisations sociales (0,9 milliard), on obtient 5,3 milliards, ce qui aurait pu permettre de corriger le déficit de 5,8 milliards pour plus de 90 % et renoncer au gel ou à la sous indexation des pensions.
Le présent amendement d’appel propose ainsi de revenir sur cette compensation à l’Agirc‑arrco par la CNAV qui se substitue à l’État.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 25/11/2025 — 28 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 911, présenté par Mmes Poncet Monge et Souyris, MM. Benarroche, G. Blanc et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique et Gontard, Mme Guhl, MM. Jadot et Mellouli, Mme Ollivier, M. Salmon et Mmes Senée et M. Vogel, est ainsi libellé :
Après l’article 45 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi n° … du … de financement de la sécurité sociale pour 2026, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les moyens lui permettant de faire supporter entièrement à l’État les effets la perte financière de l’Agirc-Arrco due à la réduction générale de cotisations sociales sur les salaires inférieurs à 1,6 Smic et revenir sur la compensation du différentiel par la Caisse nationale d’assurance vieillesse de la sous-compensation par l’État envers l’Agirc-Arrco.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge. (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.)
Je rappelle que les demandes de rapport servent aussi à pointer des anomalies.
Selon le dernier bilan des résultats de l’Agirc-Arrco, l’organisme de retraite complémentaire confirme sa bonne santé financière, alors que la branche vieillesse présente un déficit.
Pourtant, on peut lire dans le rapport de la Cour des comptes de février 2025 que, dans le cadre de la réduction générale de cotisations sociales, « la perte financière de l’Agirc-Arrco est intégralement compensée par l’État et à titre subsidiaire, par la sécurité sociale. En 2023, la perte de l’Agirc-Arrco a atteint 7,2 milliards d’euros et lui a été compensée par l’affectation d’une fraction de TVA de 6,3 milliards d’euros et par le régime général déjà pourtant déficitaire à hauteur de 0,9 milliard d’euros. »
On dit souvent que, contrairement au régime général, le régime de l’Agirc-Arrco est bien géré. Il est donc anormal, me semble-t-il, que le premier compense la sous-compensation par l’État des exonérations de cotisations sociales que devrait percevoir le second.
Une telle compensation par la Cnav d’une partie de l’attrition des recettes de la caisse complémentaire devrait d’autant plus incomber à l’État qu’elle s’ajoute, toujours selon la Cour des comptes, à la sous-compensation envers la sécurité sociale dans son ensemble, dont les effets se font sentir principalement sur la branche maladie – pour 2,5 milliards d’euros en 2024 –, mais également sur la branche vieillesse – à hauteur de 2,2 milliards d’euros la même année. Au total, cette sous-compensation s’élève à plus de 5 milliards d’euros.
Le présent amendement vise donc à revenir sur la compensation par la Cnav de la sous-compensation par l’État des exonérations de cotisations envers l’Agirc-Arrco.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteur. Cet amendement a pour objet une demande de rapport sur les effets de la perte financière de l’Agirc-Arrco due aux exonérations de cotisations sur les salaires inférieurs à 1,6 Smic et au mécanisme de compensation des régimes spéciaux fermés.
Les allègements généraux de cotisations sur les bas salaires inférieurs à 1,6 Smic s’appliquent aux cotisations de retraite complémentaire obligatoire. L’idée de faire supporter à l’État les effets de la perte financière induite par la réduction générale de cotisations n’est pas évidente, dans la mesure où les régimes complémentaires sont excédentaires.
Je rappelle par ailleurs que le régime de l’Agirc-Arrco est tenu, comme la Cnav, de verser une subvention d’équilibre à l’État, car les nouveaux salariés de la SNCF et de la RATP cotisent désormais au régime général, alors que l’État est appelé à verser les pensions de ces régimes désormais fermés. Il est donc normal que l’Agirc-Arrco, qui bénéficie de ces cotisations sans contrepartie, participe à l’équilibre des régimes spéciaux fermés de la SNCF et de la RATP.
Mais non !
rapporteur. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement, comme pour toutes les demandes de rapport.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. Madame la sénatrice, je ne suis pas favorable à votre demande de rapport d’évaluation : les flux financiers entre l’État, la sécurité sociale et les organismes paritaires tels que l’Unédic et l’Agirc-Arrco sont déjà retracés en toute transparence dans les annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Toutes ces données chiffrées sont donc disponibles.
Sur le fond, vous avez parfaitement décrit le mécanisme : les exonérations de cotisations de retraite complémentaire sont en effet compensées à l’euro près à l’Agirc-Arrco et une fraction de TVA y est affectée, mais pour solde de tout compte, et non à l’euro près. Dans ces cas-là, la sécurité sociale est chargée de la compensation intégrale de l’Agirc-Arrco. Votre raisonnement est donc tout à fait juste.
Toutefois, cette compensation a vocation à diminuer sous l’effet d’une moindre dynamique des exonérations de cotisations et de la réforme de la réduction générale de cotisations sociales prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et par le présent projet de loi.
Pour ces deux raisons, j’émets un avis défavorable sur cet amendement.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.
Monsieur le ministre, je vous remercie d’avoir répondu à la question posée. Cependant, je signale d’emblée que la baisse des exonérations ne change absolument rien au constat de la Cour des comptes.
Vous avez en outre indiqué que la compensation de l’État est insuffisante envers l’Agirc-Arcco comme envers le régime général. Soit. Mais le régime général prend en charge de manière injustifiée les pertes de l’Agirc-Arrco non compensées par l’État : c’est sur ce point particulier que j’attendais une explication. Et les régimes fermés de la RATP ou de la SNCF n’ont rien à voir dans cette histoire. Je ne comprends donc toujours pas la raison d’être de ce mécanisme d’ajustement.
Madame la rapporteure, selon vous, l’État ne compenserait certes pas suffisamment, mais ce ne serait pas gênant, car le régime de l’Agirc-Arrco est excédentaire. Pardonnez-moi, mais, dans ce cas, je ne vois pas pourquoi il reviendrait au régime général de compenser le différentiel.
Je regrette de ne pas avoir eu de plus amples explications sur ce dispositif qui me paraît insensé et illégitime.
Je mets aux voix l’amendement n° 911.