Amendement n° 910 Sénat
LOI n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 (rectificatif)
Dispositif
Après l’article 42
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les moyens lui permettant de transférer depuis la branche famille à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales les fonds nécessaires à couvrir les droits non contributifs des majorations pour enfants.
Ce que ça change · analyse IA
Demande d'un rapport sur le transfert de fonds de la branche famille vers la CNRACL pour financer les majorations pour enfants, afin de corriger une inégalité de traitement avec le régime général.
Intention : L'auteur cherche à instaurer une solidarité interbranche pour que le coût de la politique familiale ne pèse pas sur les cotisations des agents et des collectivités, mais soit porté par la branche famille, comme c'est le cas pour le régime général.
L'amendement vise à briser l'isolement financier de la CNRACL en demandant une étude sur la mise en place d'un transfert de la CNAF vers cette caisse. L'enjeu est de traiter la majoration de pension pour enfants non comme une charge contributive des agents, mais comme une mesure de politique familiale devant être financée par la solidarité interbranche, à l'instar du régime général. Le rejet de l'amendement, justifié par le gouvernement par l'inefficacité d'un rapport supplémentaire et par le rapporteur par la jurisprudence sur les demandes de rapports, occulte la question de fond : l'absence de solidarité entre les branches pour couvrir des dispositifs de solidarité sociale.
Objet
Depuis plusieurs années la CNRACL subit un déficit structurel important, évalué par le COR dans son rapport de 2024 à 2,5 milliards (une fois les transferts interrégimes pris en compte) et à 10 milliards en 2030. De nombreuses solutions relativement insatisfaisantes ont été instaurées pour corriger cette trajectoire, comme l’augmentation importante des taux de cotisations CNRACL lors du précédent PLFSS, laquelle grève les comptes des collectivités et des hôpitaux déjà fortement impactés par les mesures budgétaires austéritaires et les externalités négatives macro‑économiques du budget présenté par le Gouvernement, dont les effets récessifs sont évalués à près de 0,8 point de PIB selon l’OFCE.
Parmi les pistes envisageables et légitimes au rétablissement des comptes de la CNRACL, le rapport sur la Situation financière et perspective du système de retraites de la Cour des comptes sorti en février 2025 à la demande du Premier ministre souligne que la « CNRACL couvre, par ses seules cotisations, les droits non contributifs liés à des dispositifs de solidarité, comme les majorations pour enfants (0,8 Md €, soit 3 % des prestations, une part identique à celle du régime général) alors que le régime général bénéficie à ce titre d’un transfert de la caisse nationale des allocations familiales (4,9 Md €) ».
Conçue comme une incitation, du moins un soutien à la famille « nombreuse » et une compensation au déficit d’épargne des familles nombreuses, la majoration de pension pour parents de trois enfants ou plus, si elle fait partie des dispositifs de solidarité non contributifs du système de retraite, relève d’une politique familiale. C’est bien à ce titre que la CNAF opère un transfert important vers le régime général. Pour autant, il semble aucun transfert n’est effectué vers la CNRACL, ce qui ne tient compte ni de sa situation budgétaire qui nécessiterait une solidarité entre branches alors même que le coût de 0,8 Md € correspond à une part du déficit de la Caisse ni de la philosophie fondamentale des dispositifs de majoration pour enfants.
Par conséquent, le présent amendement d’appel propose d’évaluer les possibilités de transfert d’une partie des fonds de la CNAF vers la CNRACL au titre des dispositifs de majoration pour enfant, comme pour le régime général, afin d’en couvrir le coût et ne pas creuser le déficit de la CNRACL.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 24/11/2025 — 24 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 910, présenté par Mmes Poncet Monge et Souyris, MM. Benarroche, G. Blanc et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique et Gontard, Mme Guhl, MM. Jadot et Mellouli, Mme Ollivier, M. Salmon et Mmes Senée et M. Vogel, est ainsi libellé :
Après l’article 42
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les moyens lui permettant de transférer depuis la branche famille à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales les fonds nécessaires à couvrir les droits non contributifs des majorations pour enfants.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge.
Depuis plusieurs années, la CNRACL enregistre un déficit structurel important. De nombreuses solutions ont été envisagées, mais elles demeurent relativement insatisfaisantes, à l’image de l’augmentation rapide des taux de cotisation, qui pose un véritable problème.
La Cour des comptes, dans son rapport Situation financière et perspectives du système de retraites, rédigé à la demande du Premier ministre et publié en février 2025, souligne que la CNRACL couvre par ses seules cotisations les droits non contributifs liés à des dispositifs de solidarité, comme les majorations de pension liées aux enfants.
En revanche, le régime général, c’est-à-dire la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav), bénéficie, pour des droits analogues, d’un transfert de la Caisse nationale des allocations familiales, ce qui est normal.
Ainsi, conçue comme un soutien à la famille nombreuse et une compensation au déficit d’épargne des familles, la majoration de pension pour les parents de trois enfants ou plus fait partie des dispositifs de solidarité non contributifs du système de retraite et relève d’une politique familiale. C’est bien à ce titre que la Cnaf opère un transfert important vers le régime général. En revanche, aucun transfert n’est effectué vers la CNRACL.
Par conséquent, le présent amendement d’appel vise à évaluer les possibilités de transfert de la Cnaf vers la CNRACL au titre des dispositifs de majoration pour enfants, comme pour le régime général, afin d’en couvrir le coût et de ne pas creuser le déficit, indu, de la CNRACL.
Je le dis d’emblée, car nous allons sans doute reparler des transferts : pour que ceux-ci soient acceptés, il faut qu’ils aient du sens. Or certains n’en ont pas, si ce n’est, peut-être, celui de la solidarité interbranche. Cependant, si tel est le cas, ce doit être assumé.
En l’occurrence, toutefois, nous sommes face à une absence de transfert qui n’a pas de sens. Il faut faire pour la CNRACL ce que l’on fait pour le régime général, c’est-à-dire prévoir une compensation de la Cnaf.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteur. La question mériterait un débat. Toutefois, pour ce qui concerne l’amendement lui-même, il s’agit d’une demande de rapport. Or la jurisprudence du Sénat est constante en la matière.
J’émets donc un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. Je signale qu’une mission a été confiée aux inspections sur le déficit de la CNRACL et que l’adoption de votre amendement, madame la sénatrice, au-delà du fait qu’il s’agit d’une demande de rapport, n’améliorerait pas le déficit global de notre assurance maladie.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.
Certes, il s’agit bien d’une demande de rapport. En revanche, les transferts entre branches sont neutres pour l’équilibre de l’ensemble. La question n’est donc pas d’améliorer le déficit de la CNRACL.
Il s’agit simplement d’affirmer que, si l’on redonnait du sens aux transferts, ils seraient mieux acceptés. Par exemple, je suis favorable au transfert de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) à l’assurance maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP, car il a du sens, même si l’on peut ne pas être d’accord sur son montant – pour ma part, je suis favorable à ce qu’il se situe dans la fourchette basse.
Cependant, il n’y a aucune raison – c’est la Cour des comptes qui le dit – de ne pas faire de transfert au titre de la politique familiale qu’assure la CNRACL. En effet, alors que cette dernière a payé 100 milliards d’euros pour la solidarité entre régimes, on refuse de reconnaître que ce n’est pas à elle, pas plus qu’au régime général, de supporter le coût de la politique familiale.
Puisqu’une mission est en cours, madame la ministre, donnez du sens aux transferts ; ils n’en seront que mieux acceptés.
Je mets aux voix l’amendement n° 910.