Amendement n° 497
LOI n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 (rectificatif)
Dispositif
L’article L. 131‑7 du code de la sécurité sociale est complété par un III ainsi rédigé :
« III. – Les montants d’exonérations non compensés par le budget de l’État au titre des dérogations prévues au II du présent article sont compensés par la diminution, à due concurrence, d’une ou de plusieurs réductions ou exonérations de cotisations de sécurité sociale existantes l’année suivante. »
Ce que ça change · analyse IA
Impose la compensation intégrale de toute nouvelle exonération de cotisations par la suppression d'une autre, pour éviter le déclin du financement par le travail.
Intention : Verrouiller le budget de la Sécurité sociale en empêchant l'État de financer ses politiques économiques par des dérogations de cotisations non compensées, protégeant ainsi le principe du financement par le travail contre l'érosion des recettes.
L'amendement propose de restaurer la 'règle d'or' de la loi Veil en instaurant un mécanisme de compensation systématique : toute réduction de cotisations sociales doit être équilibrée par la suppression d'un dispositif existant. Le débat révèle une fracture idéologique profonde : d'un côté, la volonté de protéger le modèle de financement par la cotisation face à une 'fiscalisation' rampante de la Sécurité sociale ; de l'autre, l'argument de l'impossibilité technique de garantir la neutralité financière réelle et l'idée que le Parlement s'imposerait une contrainte qu'il ne pourrait pas respecter. Le rejet de l'amendement confirme la volonté du législateur de maintenir une marge de manœuvre budgétaire et de ne pas lier mécaniquement les politiques d'emploi (exonérations) à la structure des recettes sociales.
Exposé sommaire
Cet amendement des députés socialistes et apparentés vise à garantir le respect de la règle d’or instaurée par la loi Veil relative à la Sécurité sociale en 1994, à savoir la compensation systématique et intégrale des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale par le budget de l’État.
Dans les faits, des modalités de compensation ont fortement évolué et sont désormais très éloignées de l’esprit et de la lettre du principe instauré par la loi Veil.
Si des dérogations à ce principe ont été prévues dès 2011, un tournant a été opéré en 2019 lors de la bascule du CICE : les dérogations au principe de compensation ont dès lors été mises en œuvre pour des montants significatifs.
Aujourd’hui, c’est plus de 2,6 Mds d’euros par an d’exonérations (essentiellement sur les heures supplémentaires) qui ne sont pas compensées.
Les dérogations au principe de la loi Veil constituent une dérive pour le financement de la sécurité sociale. Selon la Cour des comptes, « du fait de sa non compensation par l’État, à la différence des déductions de cotisations patronales, l’exonération de cotisations salariales (sur les heures supplémentaires) s’est traduite par une perte nette de recettes pour la branche vieillesse ».
En créant une « règle d’or » sous la forme d’un mécanisme de respect de la compensation des exonérations, cet amendement vise à mettre fin à cette dérive délétère : l’État doit assumer les conséquences de ses choix en matière de politique économique et de l’emploi.
Ce n’est pas à la Sécurité sociale d’assumer le manque de recettes qui en découle.
Tel est l’objet du présent amendement.
Le débat en séance (compte rendu)
1 séance du 08/11/2025 — 22 interventions · Compte rendu intégral ↗
Je suis saisie de cinq amendements, nos 497, 31, 455, 495 et 1028, pouvant être soumis à une discussion commune. Les amendements nos 31, 455 et 495 sont identiques. L’amendement no 497 de M. Jérôme Guedj est défendu.Sur les amendements no 31 et identiques, je suis saisie par le groupe Droite républicaine d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale. La parole est à Mme Justine Gruet, pour soutenir l’amendement no 31.
Il s’agit plutôt d’un amendement d’appel à une réforme structurelle : nous n’avons plus les moyens d’instaurer ni des exonérations ni des taxes, la fiscalité de notre pays étant déjà l’une des plus lourdes qui soient. Il nous faudrait donc appliquer davantage le principe qui consiste à ne pas dépenser plus, mais dépenser mieux.L’amendement vise à compenser systématiquement et intégralement les exonérations de cotisations par la disparition d’autres dispositifs d’exonération. Ainsi, nous pourrions mieux valoriser le travail, diminuer les dépenses sociales et protéger nos concitoyens les plus vulnérables. D’une manière générale, quel que soit le sujet, nous créons des dispositifs sans nous soucier auparavant d’évaluer suffisamment leur pertinence : soyons donc capables, lorsque nous décidons d’une exonération, d’en supprimer une autre.
La parole est à M. Yannick Monnet, pour soutenir l’amendement no 455.
Il est identique au précédent, mais ne découle pas des mêmes raisons. Nous partageons le constat : le coût déjà exorbitant des niches sociales ne cesse d’augmenter – 88 milliards d’euros en 2023 contre 80 milliards en 2022 – ce qui représentait déjà 12 milliards de plus qu’en 2019. En revanche, nous proposons cette mesure afin de ne pas dévoyer le principe du financement par la cotisation. Financer la sécurité sociale par la taxe, par l’impôt, n’est pas satisfaisant ; instaurons donc un mécanisme simple de non-prolifération des niches sociales.
L’amendement no 495 de M. Jérôme Guedj est défendu.La parole est à Mme Élise Leboucher, pour soutenir l’amendement no 1028.
En 1993, la sécurité sociale était financée à 82 % par les cotisations ; celles-ci ne représentent plus que 49 % de ses recettes. La prolifération des exonérations dévoie notre modèle social, initialement construit sur l’idée que les travailleurs cotisaient en vue de couvrir les risques auxquels ils étaient exposés ; en outre, elle conduit à définancer progressivement, à bas bruit, la sécurité sociale. Nous voilà loin de la philosophie et des principes du CNR, que vous vantez la main sur le cœur. En 2024, le montant total des exonérations dépassait 90 milliards d’euros ; mais faire les poches des malades, des retraités, des précaires, ça ne vous crée aucun souci !
C’est un peu caricatural…
Nous ne pouvons poursuivre sur ce chemin de fiscalisation de la sécurité sociale : il convient à tout le moins de plafonner le volume global des exonérations pesant sur la sécu en prévoyant que chaque nouveau dispositif entraîne la suppression, pour un montant équivalent, d’un dispositif en vigueur.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements en discussion commune ?
Je comprends l’esprit de ces amendements, mais ils posent plusieurs questions. Finalement, vous voulez que les exonérations non compensées le soient par la suppression d’autres exonérations. Rien ne garantit la neutralité financière d’une telle opération : les coûts respectifs de deux dispositifs d’exonération peuvent être les mêmes une année donnée, puis évoluer différemment avec le temps. Nous ne sommes pas assurés des dynamiques.
Mais nous ne parlons pas de neutralité !
Je voulais tout de même vous dire un mot sur ce point.La réforme du cadre organique nous a valu une grande avancée : justement afin de réguler leur prolifération, nous avons borné dans le temps les exonérations de cotisations ou de contributions sociales adoptées en dehors des LFSS.
Ça ne marche pas !
Vous me dites que ça ne marche pas ; mais l’idée étant la compensation, un certain nombre d’amendements, de jeux de tuyauterie et d’engagements pris au banc par le gouvernement devraient permettre de la satisfaire. Sauf le no 497, ces amendements ont été rejetés par la commission ; à titre personnel, j’émets un avis défavorable à tous.
Quel est l’avis du gouvernement ?
La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 a fixé une règle d’or : la limitation à 14 % de la masse salariale de l’ensemble des niches sociales. Il y a donc quelque part un taquet à ces dispositifs. Par ailleurs, en inscrivant dans la législation la règle que vous souhaitez, madame Leboucher, c’est vous, en tant que parlementaire, qui vous contraindriez, puisque c’est vous qui créez ou supprimez les exonérations ! Je comprends qu’il s’agit plutôt d’un amendement d’appel à vos collègues ; politiquement, il signifie quelque chose, mais vous n’auriez guère les moyens de le faire appliquer dans l’hémicycle.Ces dispositions auraient un caractère mécanique ; en revanche, vous examinerez tôt ou tard un nouveau projet de LPFP, celle en cours – pour les années 2023 à 2027 – étant largement caduque, ce qui offrira à ces échanges un cadre plus approprié. Avis défavorable.
La parole est à M. Frédéric Petit.
Encore une fois, la confusion règne : vous avez l’impression que les exonérations constituent un vol commis par l’État aux dépens de la sécurité sociale, mais ce que vous dites, c’est qu’il faut que celle-ci soit financée par le travail. Comment ferez-vous pour obtenir ce que vous voulez depuis le début, c’est-à-dire que le capital, le patrimoine participent au financement du modèle social ? Vous vous bloquez vous-mêmes ! Réfléchissez aux mécanismes : vous êtes complètement dans le désordre.
Oh, ça va, on a fait de l’économie, on ne connaît pas que la théorie marxiste ! (Sourires.)
La parole est à M. Hadrien Clouet.
Cette proposition relève du bon sens. Depuis plusieurs jours, des critiques émanent de nombreux bancs de notre hémicycle au sujet du montant des exonérations de cotisations sociales.J’ai bien écouté Mme la ministre nous inviter à être prudents, à ne pas vider les caisses, voire à les remplir ; toujours soucieux de répondre, en vue de l’intérêt collectif, aux interpellations des ministres, je me dis que nous sommes finalement en train de nous rejoindre. Alors que j’étais presque hésitant, un argument de Mme la ministre m’a convaincu : le fait que le no 1028 serait en quelque sorte un amendement d’appel à nos collègues. C’est là une excellente idée, une innovation parlementaire exceptionnelle ! Nous inscrirons dans la loi un rappel moral, un engagement collectif, presque une résolution de l’Assemblée intégrée au PLFSS. Vous m’avez déterminé à voter pour, et des deux mains !
(L’amendement no 497 n’est pas adopté.)