Amendement n° AS37
LOI n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 (rectificatif)
Dispositif
I. – A compter du 1er janvier 2026, le taux de la contribution à laquelle sont assujettis les employeurs sur les traitements des agents des collectivités territoriales et des établissements sanitaires versée à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales mentionnée à l’article 3 de l’ordonnance n°45‑993 du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et des communes et de leurs établissements publics ne peut être supérieur à 34,65 %.
II. – La perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par la majoration de l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
Ce que ça change · analyse IA
Annule la hausse programmée des cotisations de la CNRACL pour les collectivités et hôpitaux, afin de maintenir le taux à 34,65 %.
Intention : Protéger les capacités d'autofinancement et d'investissement des collectivités territoriales et des hôpitaux en bloquant le transfert de la charge du déficit de la CNRACL vers leurs budgets de fonctionnement.
L'amendement s'oppose à la trajectoire de hausse des cotisations employeurs (3 points par an jusqu'en 2028) décidée par le Gouvernement. Le débat révèle une fracture profonde : d'un côté, la nécessité de combler le déficit structurel de la CNRACL (1,5 milliard d'euros prévu en 2026) pour garantir le paiement des pensions ; de l'autre, le risque d'asphyxie financière des collectivités territoriales et des hôpitaux, dont la capacité d'investissement et de fonctionnement est menacée par un transfert de charge sans compensation fiscale immédiate. L'adoption de l'amendement marque une volonté du législateur de refuser que le redressement d'un régime de retraite repose uniquement sur une pression contributive accrue des acteurs locaux.
Exposé sommaire
Le 31 janvier 2025, en l’absence de toute concertation, le Gouvernement Bayrou a pris la décision d’augmenter de 3 points par an le montant de la cotisation vieillesse des employeurs territoriaux jusqu’en 2028, ce qui équivaudra à terme à une dépense supplémentaire non compensée d’environ 4,2 milliards d’euros par an pour les employeurs territoriaux et impliquera 1,05 milliard d’euros par an d’accroissements de charges successifs selon les données établies par le Gouvernement lui-même et communiquées fin 2024 au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN).
Cette mesure augmentera mécaniquement d’au moins deux points par an la masse salariale des collectivités territoriales, sans que ces dernières ne procèdent au moindre recrutement et aboutira, comme le rappelle la Cour des comptes, à une hausse des charges de retraites des employeurs territoriaux de plus de 40% en 4 ans, ce qu’aucune entreprise ne pourrait supporter sans être mise en péril.
Si le redressement des comptes de la CNRACL – qui verse chaque année 26 milliards d’euros de prestations à 1,3 million de bénéficiaires – est nécessaire, il faut rappeler que la situation budgétaire actuelle est le résultat des plus de 100 milliards prélevés sur ce régime au titre de la compensation démographique, ce qui l’a privé de toute possibilité de mise en réserve de ses excédents pendant 50 ans, pour équilibrer d’autres régimes, dans le secteur privé.
Il n’est pas cohérent de vouloir réduire les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales tout en leur imposant un tel choc contributif – dont les effets seront par ailleurs très insuffisants pour rétablir un équilibre pérenne des finances de la Caisse du fait du caractère structurel de son déficit – et de refuser d’envisager toute autre mesure parmi celles proposées par les inspections générales dans leur rapport de mai 2024 ou par le rapport de la Délégation aux collectivités de l’Assemblée nationale de mai 2025.
Pour les collectivités, cette mesure, par son ampleur, vient menacer très concrètement la capacité à financer aussi bien les services aux habitants de nos territoires que les investissements nécessaires aux transitions.
Du point de vue même de la contribution au redressement des comptes publics, cette mesure aussi brutale qu’injuste est pour le moins trompeuse : en portant les taux de cotisation à la CNRACL à des niveaux exorbitants (43,65%) par rapport à ceux supportés au titre du régime général par les employeurs privés et en annihilant la capacité d’autofinancement de nos collectivités, cette décision constitue ni plus ni moins un transfert de déficit depuis notre système de protection sociale vers les collectivités territoriales.
Le présent amendement vise donc à revenir sur cette hausse qui pèsera en 2026 sur la masse salariale des collectivités et des établissements hospitaliers, en revenant à son niveau actuel de 34,65 %.
Le débat en commission (compte rendu)
Réunion du 27/10/2025 — Commission des affaires sociales — 17 interventions · Compte rendu intégral ↗
Amendements identiques AS37 de Mme Sylvie Bonnet et AS879 de Mme Karine Lebon
Mme Josiane Corneloup (DR). Le 31 janvier 2025, le gouvernement Bayrou a pris la décision d’augmenter de 3 points par an le montant de la cotisation vieillesse des employeurs territoriaux jusqu’en 2028, ce qui entraînera, à terme, une dépense supplémentaire non compensée d’environ 4,2 milliards d’euros par an. Cette mesure augmentera mécaniquement d’au moins 2 points par an la masse salariale des collectivités territoriales, à effectif inchangé, et aboutira, comme le rappelle la Cour des comptes, à une hausse des charges de retraite des employeurs territoriaux de plus de 40 % en quatre ans, ce qu’aucune entreprise ne pourrait supporter sans être mise en péril. Si l’on veut réduire les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, on ne peut pas leur imposer un tel choc contributif, qui revient d’ailleurs à leur transférer le déficit de notre système de protection sociale.
L’amendement AS37 vise donc à revenir sur la hausse envisagée pour les collectivités et les établissements hospitaliers et à maintenir le taux de cotisation à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) à son niveau de 2025 – soit 34,65 % au lieu de 43,65 %.
M. Yannick Monnet (GDR). Nous ne sommes pas opposés à l’augmentation, en soi, des cotisations ; toutefois, en l’espèce, le décideur n’est pas le payeur. Les collectivités ne disposant quasiment plus de leviers fiscaux pour mener leurs politiques, cette hausse affectera nécessairement l’investissement local. C’est pourquoi nous demandons par l’amendement AS879 au moins le gel du taux de cotisation à la CNRACL. Nous avons déposé un autre amendement concernant les mesures de compensation.
M. le rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat l’année dernière et nous l’aurons probablement jusqu’en 2028 puisque la trajectoire de hausse des cotisations doit s’arrêter, en l’état, dans trois ans.
La situation financière de la CNRACL est catastrophique, puisque le déficit devrait se monter à 1,5 milliard d’euros en 2026. S’il n’y avait pas eu une hausse des cotisations, il atteindrait 3,3 milliards. Il ressort d’ailleurs de mes échanges avec les auditeurs financiers de la Caisse que cette hausse sur plusieurs années ne suffira pas à régler le problème.
Je vous rejoins sur le fait que les réponses à apporter à l’avenir doivent être structurelles. Plusieurs pistes ont été dessinées par les inspections générales : la réforme des transferts démographiques entre régimes de retraite, sachant que, par le passé, la CNRACL a contribué à d’autres régimes, ou encore la prise en charge de certaines dépenses – liées par exemple à la famille – qui sont financées par d’autres branches dans les autres régimes de retraite.
Ayant été maire de mon village pendant près de dix ans, conseiller départemental, mais aussi administrateur depuis dix-huit ans ou membre du conseil de surveillance d’établissements hospitaliers et médico-sociaux, je mesure bien les conséquences budgétaires de ces décisions. Nous devons appeler le Gouvernement à un changement structurel de la CNRACL. Néanmoins, si nous gelons les cotisations, nous devons avoir conscience que le coût pèsera sur d’autres.
C’est pourquoi je ne peux pas émettre un avis favorable à vos amendements, même si je ne me satisfais ni de la trajectoire, ni de la réponse actuelle, qui n’est pas à la hauteur pour remédier aux difficultés de la caisse.
M. Louis Boyard (LFI-NFP). Je suis heureux que vous n’ayez pas évacué le sujet des collectivités. En revanche, je ne suis pas d’accord avec votre conclusion, qui consiste à laisser les choses telles qu’elles sont. Puisque le Parlement semble reprendre la main – faisons semblant d’y croire –, vous pourriez appeler, vous qui avez une voix forte et une pratique rassembleuse, à adopter ces amendements pour envoyer un message et faire en sorte que la hausse des cotisations soit, au moins, compensée pour les collectivités.
M. Michel Lauzzana (EPR). La caisse connaît en effet un déficit important. Si la hausse des cotisations est un bon début, le problème perdurera néanmoins dans les années à venir. Nous pourrions faire appel à d’autres cotisations ou à des transferts pour compenser la dépense, mais l’équilibre général des finances est tel que nous ne ferions qu’aggraver la situation. L’État est en déficit, c’est pourquoi il faut trouver ensemble des réponses structurelles.
Mme Justine Gruet (DR). Le rapporteur général s’est exprimé avec beaucoup de sagesse : certes la hausse des cotisations met en difficulté les collectivités et les structures qui bénéficient du régime, mais il serait démagogique de geler l’augmentation, sachant que cela aurait des conséquences sur ceux qui, au quotidien, sont amenés à faire ce qu’on leur a imposé.
Veillons aussi à favoriser une meilleure coordination entre la CNRACL et les autres régimes. Certains fonctionnaires sont obligés d’ouvrir leurs droits à la retraite pour savoir ce dont ils bénéficieront : ils découvrent parfois alors qu’ils ne sont pas à taux plein ou qu’il leur manque des trimestres. C’est un gros manque de visibilité des fonctionnaires sur leur carrière.
M. Hendrik Davi (EcoS). Nous ne sommes pas contre l’augmentation des cotisations, mais il faut que les dotations suivent. Pour ce qui est des fonctionnaires de l’enseignement supérieur et de la recherche, par exemple, le Centre national de la recherche scientifique comme les universités nous disent que leurs cotisations augmentent, mais pas leurs subventions et qu’ils sont donc obligés de trouver l’argent ailleurs. Il en va de même pour les collectivités territoriales. Il faut compenser d’une autre manière, en augmentant les dotations allouées aux collectivités territoriales, sans quoi elles se retrouveront en très grande difficulté.
M. le rapporteur général. J’appelle à des compensations justes et équilibrées. Toutefois, elles ne relèvent pas toutes du PLFSS. S’agissant des établissements hospitaliers ou médico-sociaux, une partie de l’Ondam consistait en une compensation, même s’il y a débat sur le niveau de juste compensation. En ce qui concerne les collectivités locales en revanche, la compensation relève du projet de loi de finances (PLF).
J’appelle votre attention sur le fait que le rendement attendu de la mesure est de 1,8 milliard d’euros, soit un peu plus que le coût de la suspension de la réforme des retraites. Si nous la supprimons, nous risquons de fragiliser la caisse de retraite des fonctionnaires hospitaliers et des fonctionnaires territoriaux, et donc le paiement des pensions. La CNRACL a une dette cumulée de 10 milliards. Si la trajectoire se détériore, sa capacité à y faire face se détériorera d’autant, ce qui la fragilisera encore davantage. Je ne dis pas que la solution trouvée est satisfaisante ni suffisante – j’ai même dit qu’elle n’était pas à la hauteur et qu’il fallait trouver des évolutions structurelles. Néanmoins, si nous supprimons cette contribution, nous aurons un problème. Gardons-la, par défaut, et appelons à une juste compensation au moyen des différents vecteurs qui relèvent du PLFSS et du PLF.
La commission adopte les amendements.