Amendement n° CL19

M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Nous proposons que le gouvernement remette au Parlement un rapport sur l’opportunité de créer une autorité chargée de contrôler l’utilisation des données, afin de répondre aux alertes lancées par le Conseil d’État, le Conseil national des barreaux et l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation sur la nécessité de réguler l’exploitation algorithmique des données judiciaires.

M. Philippe Latombe, rapporteur. Le Parlement a les moyens d’enquêter sur ce sujet, par le biais d’une mission d’information, par exemple. Qui plus est, l’autorité de contrôle à laquelle vous faites référence existe déjà : il s’agit de la Cnil, qui a rendu un avis, le 7 décembre 2023, sur le dispositif de traitement automatisé institué pour la mise à disposition des décisions de justice. Toute modification fera l’objet d’une délibération de la Cnil, qui pourra mener les contrôles ad hoc et, le cas échéant, sanctionner un dispositif qui ne serait pas conforme en matière de protection des données personnelles. Par conséquent, demande de retrait.

M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Il ne s’agit pas que de la protection des données personnelles. Je ne suis pas convaincu que la Cnil couvre l’ensemble des risques induits par ce texte. Si vous dites que c’est le cas et que la Cnil remplit parfaitement ses missions en la matière, très bien, mais pourquoi refuser un rapport du gouvernement ?

M. Jordan Guitton (RN). Nous nous opposerons à cet amendement. La Cnil existe déjà. Au lieu de multiplier les autorités indépendantes, nous devrions faire un peu de ménage parmi les 1 200 qui sont déjà en place et appliquer un moratoire. Tout cela nous coûte un pognon de dingue, pour reprendre une formule bien connue – mais c’est le propre de la gauche de dépenser.

M. Jean-François Coulomme (LFI-NFP). Encore une incohérence du Rassemblement national ! Il faudrait rejeter cet amendement parce que la Cnil permettra d’éclairer les effets de la proposition de loi ; dans le même temps, vous ne cessez de dire sur les plateaux de télé qu’il faut se débarrasser des autorités administratives indépendantes, comme la Cnil, la Défenseure des droits, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté et l’Office français de la biodiversité (OFB).

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’ensemble de la proposition de loi modifiée.

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Puis, la Commission examine la proposition de loi visant à simplifier la sortie de l’indivision successorale (n° 823) (Mme Louise Morel et M. Nicolas Turquois, rapporteurs)

M. Philippe Gosselin, président. Cette proposition de loi sera inscrite en sixième position lors de la journée réservée au groupe Démocrates, le 6 mars.

Mme Louise Morel, rapporteure. Monsieur le président, chers collègues, je suis heureuse de vous présenter le fruit de deux ans de travail. Les sujets les plus techniques peuvent parfois revêtir des aspects très concrets pour nos concitoyens. C’est le cas de l’indivision, particulièrement de l’indivision successorale.

Mon collègue Nicolas Turquois a le premier identifié la problématique des indivisions persistantes. Il y a été sensibilisé par des élus locaux qui avaient des biens en état d’abandon ou de délabrement dans leur commune et ont découvert qu’ils étaient bloqués dans des indivisions durables à cause de la mésentente entre certains indivisaires ou de leur inertie, voire parce que leur identité ou leur adresse était inconnue. Ces indivisions font obstacle à l’entretien et à la valorisation des biens de façon normale. Elles sont contraires à la logique même de l’indivision qui doit être une situation transitoire débouchant sur un partage. Un bien laissé à l’abandon cause divers problèmes : entrave aux opérations d’aménagement, risques pour la salubrité publique, absence d’application des obligations de débroussaillage ou encore difficultés de perception de l’impôt foncier. Au-delà des problématiques locales, tout Français, qu’il le veuille ou non, peut se retrouver dans une situation d’indivision difficile à régler. C’est donc un sujet d’intérêt général qui justifie une action législative.

Le caractère complexe, lent, voire méconnu des procédures de sortie de l’indivision peut expliquer ces situations persistantes. D’abord, pour disposer d’un bien indivis, c’est-à-dire pour le partager ou le vendre, il faut en principe l’unanimité des indivisaires. Dans un rapport de 2021, l’Inspection générale de la justice avait identifié les partages judiciaires des indivisions parmi les « dossiers civils longs et complexes » qu’il conviendrait de réformer.

Durant ses travaux, Nicolas Turquois a été orienté vers le droit alsacien-mosellan. Il m’a alors sollicitée en tant que députée d’Alsace. La procédure de partage judiciaire applicable dans ces territoires depuis la fin du XIXe siècle, qui confie des pouvoirs renforcés aux notaires pour faire avancer les dossiers, a fait la preuve de son efficacité. D’autres régions sont également dotées de droits dérogatoires en matière de sortie de l’indivision. En Corse, la loi du 6 mars 2017, récemment prorogée, permet aux titulaires des deux tiers des droits de vendre un bien indivis. Dans certaines collectivités d’outre-mer, la loi du 27 décembre 2018, dite loi Letchimy, prévoit qu’un bien peut être aliéné à la majorité simple des droits. Nous avons décidé de déposer ce texte afin que la loi de la République s’inspire, pour une fois, de nos droits locaux qui parfois fonctionnent mieux que le droit commun.

La proposition de loi tente de répondre à l’ensemble des préoccupations actuelles. L’article 1er vise ainsi à créer une base de données recensant les biens abandonnés, afin de dégager une vision d’ensemble et de mieux informer les élus locaux. L’article 2 propose de donner des outils supplémentaires à la direction nationale d’interventions domaniales (DNID), qui peut être amenée à gérer des biens en succession vacante, pour débloquer certaines situations particulièrement complexes. L’article 3 facilite la sortie de l’indivision en supprimant le principe d’unanimité, grâce à une transposition de la loi Letchimy dans le droit commun. Enfin, l’article 4 prévoit une extension du droit alsacien-mosellan en matière de partage judiciaire à l’ensemble de ce qu’on peut appeler « la France de l’intérieur ».

Les auditions me conduisent cependant à proposer une réécriture de ces différents articles pour garantir la solidité juridique du dispositif et, partant, sa bonne application. L’indivision est un sujet technique, qui fait l’objet d’une loi tous les quinze ans en moyenne – les dernières réformes législatives remontent ainsi à 1976, 2006 et 2009 –, et nous devons être attentifs à tous les effets de bord. Ces amendements de réécriture, s’ils sont adoptés, feront tomber les autres amendements. Je n’en remercie pas moins tous les collègues qui se sont saisis de cette question et ont voulu nous aider à améliorer le droit.

Mes amendements répondent à l’essentiel des préoccupations exprimées. Je souhaite notamment recentrer et simplifier l’article 2 pour éviter des risques juridiques excessifs compte tenu de la protection constitutionnelle du droit de propriété. À l’article 3, je proposerai un dispositif plus sécurisé et plus simple que la généralisation de la loi Letchimy, qui a vocation à répondre à une situation particulière d’indivision généralisée, propre à l’outre-mer. À l’article 4, nous pourrions commencer par une expérimentation dans les départements volontaires. Je remercie l’ensemble des interlocuteurs – avocats, notaires, administrations de la Chancellerie et du domaine – qui ont contribué à notre travail dans des délais contraints, et je resterai disponible d’ici à la séance publique pour continuer d’ajuster la rédaction.

Je fais partie des parlementaires qui estiment qu’il est souhaitable de s’inspirer des constructions juridiques qui ont réussi dans certains de nos territoires et que la diversité du droit fait sa richesse. Notre action législative, qui apparaît parfois trop parisienne, devrait aussi trouver sa source dans une histoire locale riche et inspirante.

M. Philippe Gosselin, président. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Michel Guiniot (RN). Cette proposition de loi vise à trouver des solutions à un problème que nous connaissons tous dans nos circonscriptions : la gestion des biens immobiliers en décrépitude touchés par des indivisions successorales. Pour ce faire, vous avez choisi d’étendre à l’ensemble de la France un système qui a fait ses preuves dans l’Est en facilitant la gestion des indivisions par les notaires et en misant sur l’implication des familles. Je tiens à vous remercier de m’avoir permis d’assister à vos auditions, très instructives, des représentants des différentes institutions directement concernées. Les mesures que vous proposez sont des réponses à des questions bien précises, mais elles sont peut-être encore perfectibles si nous voulons les rendre réalisables.

L’article 1er vise à demander au gouvernement un rapport sur l’opportunité de créer une base recensant les biens abandonnés. Si la notion de bien abandonné peut prêter à confusion, c’est surtout la mise en œuvre qui pose question : les représentants du domaine nous ont indiqué qu’elle ne pouvait passer que par ceux qui ont une connaissance du terrain, à savoir la DGFIP (direction générale des finances publiques) ou les mairies. Nous connaissons les difficultés auxquelles font face les personnels des mairies : il ne nous paraît pas concevable de leur imposer cette charge. Toutefois, il faut reconnaître qu’il serait intéressant d’avoir un tel rapport. Nous y sommes donc favorables.

L’article 2 est tout aussi intéressant, puisqu’il permet d’envisager des sorties d’indivision en passant par l’administration du domaine qui judiciarisera la procédure. La position d’un juge est plus neutre que celle des parties, étant entendu que les blocages relèvent parfois de causes plus humaines que juridiques. Cependant, la direction des affaires civiles et du sceau a estimé que l’une des dispositions proposées était inconstitutionnelle, dans la mesure où elle attenterait de façon trop importante au droit de propriété. Nous partageons cet avis et ne voterons pas l’article 2 dans sa rédaction actuelle.

L’article 3 tend à intégrer des dispositions propres à l’outre-mer, issues de la loi Letchimy de 2018, dans le droit national. Sans entrer dans le détail, nous ne pouvons qu’être opposés à cette proposition, puisque les particularités de l’outre-mer ne sont pas celles de l’Hexagone – un avis partagé par le sceau et le barreau. Si la loi se doit d’être la même pour tous, les territoires conservent leurs spécificités.

Enfin, l’article 4 propose d’intégrer dans le droit national une disposition qui semble efficace en Alsace-Moselle mais n’a pas d’équivalent ailleurs dans notre droit. Votre amendement de réécriture globale changerait radicalement le sens de cet article, puisque vous souhaitez commencer par une expérimentation dans les seuls départements volontaires. Nous sommes opposés à l’article 4 dans sa rédaction initiale.

En conclusion, le Rassemblement national trouve qu’il est louable de vouloir simplifier la sortie des indivisions successorales, afin de revitaliser nos campagnes et de répondre à une problématique du quotidien pour nos concitoyens. Néanmoins, en l’état actuel de la proposition de loi, nous nous abstiendrons.

M. Sébastien Huyghe (EPR). Selon l’Insee, 3,1 millions de logements étaient vacants en 2023 en France, hors Mayotte, soit 8,2 % du parc. De nombreuses raisons peuvent expliquer ce phénomène, parmi lesquelles les indivisions longues. Le diagnostic est aujourd’hui indiscutable : certaines indivisions successorales litigieuses peuvent durer jusqu’à dix, vingt, trente, voire quarante ans. Lorsqu’elles s’étendent sur plusieurs générations, la résolution des litiges est d’autant plus complexe. Il en résulte une multiplication du nombre de biens immobiliers à l’état d’abandon, qui peuvent être une source de nuisances préoccupantes : squats, occupations illégales, insalubrité, pollution visuelle. La procédure de partage est encadrée par les articles 816 à 842 du code civil, au sein du titre Ier, intitulé « Des successions », du livre III. Il est important de préciser, néanmoins, que les indivisions ne sont pas nécessairement successorales et peuvent être de tout autre nature, notamment post-communautaire.

Au-delà d’une nécessaire simplification, il est essentiel de réfléchir à ce que pourrait être une nouvelle procédure de partage. C’est l’objet de la proposition de loi de nos collègues, dont je salue le travail.

L’article 1er prévoit que soit remis au Parlement un rapport gouvernemental sur la création d’une base de données relative au recensement des biens abandonnés. L’article 2 vise à mettre fin aux indivisions constituées depuis au moins dix ans ou comprenant un indivisaire dont la succession est déclarée vacante. Cet article permettra à l’autorité administrative chargée du domaine, agissant comme curateur, de vendre un bien indivis sur autorisation du tribunal judiciaire. L’article 3 a pour objet d’étendre à l’ensemble du territoire la possibilité pour les indivisaires – applicable aujourd’hui dans certains territoires d’outre-mer – d’exécuter des travaux d’amélioration, de réhabilitation et de restauration de l’immeuble vacant ou non occupé depuis plus de deux ans. Cet article permettra aussi aux indivisaires, lors d’un partage amiable, d’imposer la décision prise à ceux qui essaieraient de se soustraire à la négociation de manière dilatoire, et il autorisera les indivisaires d’une succession ouverte depuis plus de dix ans, qui détiennent la majorité des droits indivis, à provoquer la vente ou le partage des biens immobiliers concernés. L’article 4 étend le principe de la voie de juridiction gracieuse inscrit dans le droit local alsacien-mosellan dans notre droit civil afin de ne pas réserver la possibilité d’un recours en justice aux situations où une procédure de partage amiable a été menée.

Cette proposition de loi comporte des outils visant à simplifier la sortie de l’indivision successorale : elle est donc un premier pas utile ; les travaux menés ont néanmoins démontré qu’une réforme complète de la procédure de partage était nécessaire. Notre groupe a déposé, pour sa part, plusieurs amendements visant à préciser le champ d’application de la proposition de loi. Nous soutiendrons les amendements de réécriture de la rapporteure et, évidemment, le texte dans son ensemble. En 2008, j’avais été à l’initiative, avec Jean‑Luc Warsmann, alors président de notre commission, d’une proposition de loi facilitant la sortie des indivisions. Elle avait été votée par notre assemblée, mais n’avait pas terminé son parcours législatif.

Mme Sandrine Nosbé (LFI-NFP). Votre proposition de loi, madame la rapporteure, vise à simplifier la sortie de l’indivision successorale. Vous avez souligné que des biens étaient laissés à l’abandon à cause d’indivisions conflictuelles ou de successions vacantes. Nous partageons cette analyse, qui concerne particulièrement les territoires ultramarins. Dès le premier paragraphe de l’exposé des motifs, vous évoquez la crise du logement, en mettant en avant que 91 300 logements vacants sont recensés en France hexagonale et dans l’outre-mer. Vous rappelez également le nombre de personnes mal logées en France, qui s’élève à 4,2 millions d’après le dernier rapport annuel de la Fondation pour le logement des défavorisés. Malgré les rappels des faits et des chiffres, rien dans votre proposition de loi ne permettra la réquisition des logements vacants, qui est pourtant un enjeu majeur. Alors que 2,7 millions de ménages sont en attente d’un logement social, le nombre des attributions évolue d’une façon inversement proportionnelle à la demande : 393 000 logements sociaux ont été attribués en 2023, c’est-à-dire 100 000 de moins qu’en 2016.

Il nous semble primordial d’aller plus loin en poussant à son terme la logique de la réquisition des logements vacants pour faire face à la crise et garantir le droit fondamental au logement. Nous voulons, à la France insoumise, que les biens en déshérence entrent dans le patrimoine public au bout de dix ans dans tous les cas, que le droit à la réquisition soit renforcé et étendu aux maires, que le parc hôtelier touristique soit également réquisitionnable, que les locaux appartenant à des personnes morales le deviennent après six mois de vacance au lieu de douze et qu’il ne soit plus possible d’échapper à une réquisition. C’est en ce sens que nous avons déposé, le 23 janvier 2024, une proposition de loi visant à moderniser la loi de réquisition des logements vacants.

Par ailleurs, il est impératif que les successions les plus importantes ne soient pas exclues de votre proposition de loi, comme le laisse entendre l’alinéa 3 de l’article 2. À défaut, il nous sera difficile d’envisager un vote favorable. Votre texte ne révolutionnera pas la réquisition des logements, mais il a au moins le mérite d’accélérer une procédure précise en ce qui concerne l’indivision successorale. Nous soutiendrons les amendements déposés par le groupe GDR à l’article 3 : il nous semble primordial de tenir compte du bilan de la loi Letchimy, mais aussi de conserver des dispositions spécifiques aux territoires d’outre-mer.

Mme Céline Thiébault-Martinez (SOC). Certaines situations d’indivision posent clairement de nombreux problèmes. Faute d’accord entre les héritiers, des successions restent bloquées pendant dix, vingt, trente, voire quarante ans. Dans les territoires d’outre-mer, où le foncier est par définition limité, l’indivision est particulièrement problématique. La loi Letchimy a permis de grandes avancées mais des difficultés persistent. Le texte que nous examinons étend certaines dispositions de cette loi en en faisant le droit commun et les élargit. Il prévoit notamment de passer de la règle de l’unanimité à celle de la majorité pour la vente ou le partage d’un bien en indivision, d’autoriser un indivisaire à réaliser des travaux d’amélioration, de réhabilitation et de restauration, mais aussi de recenser les biens abandonnés pour mieux cartographier la vacance foncière. Ce texte permettra ainsi de réduire le nombre de biens immobiliers en état d’abandon. Il contient des avancées utiles, nous en convenons. Mais parlons franchement : il ne résoudra en rien les inégalités de patrimoine en France. Surtout, 4,1 millions de personnes restent mal logées.

Contrairement à ce qui est avancé au début de l’exposé des motifs, cette proposition de loi est bien loin de répondre aux véritables enjeux du logement dans notre pays. En effet, 350 000 personnes sont sans domicile, vivant à la rue ou en hébergement d’urgence, parmi lesquelles 2 000 enfants. La production de logements s’effondre : seulement 259 000 ont été mis en chantier en 2024, dont à peine 82 000 logements sociaux, un record – négatif – depuis vingt ans. Le nombre de ménages demandeurs d’un HLM explose, et plus de 19 000 ont été expulsés de leur logement cette année.

Ces chiffres sont accablants. Ils témoignent d’une crise du logement d’une ampleur inédite et insuffisamment prise en compte par les pouvoirs publics. S’il peut être utile de faciliter la sortie de l’indivision, nous devrions aujourd’hui légiférer sur la mise en place d’une véritable politique du logement, passant nécessairement par la construction massive de logements sociaux, par l’encadrement de la spéculation foncière, par la protection des locataires et par la taxation des plus grandes successions.

Nous voterons ce texte pour ce qu’il est : une proposition de loi technique dont l’impact sera insignifiant face à la réalité des besoins. Nous continuerons donc à nous mobiliser pour ce qui devrait être une priorité absolue : garantir un logement digne à toutes et tous.

M. Philippe Gosselin, président. J’interviens à présent au nom de mon groupe. Cette proposition de loi nous paraît aller dans le bon sens, sachant que l’enjeu n’est évidemment pas de résoudre la crise du logement en France. Je fais partie de ceux qui déplorent cette crise, marquée depuis sept ans par un déficit d’au moins 100 000 nouveaux logements chaque année. Au-delà de ce constat, l’Inspection générale de la justice a établi que la situation était marquée par des contentieux longs et complexes autour de l’indivision. Certaines collectivités se trouvent démunies face à la présence sur leur territoire, parfois en plein centre-ville, d’immeubles dangereux menaçant ruine et dont la réhabilitation est soumise à de lourdes contraintes.

Ce texte n’est pas la révolution que l’on pourrait souhaiter mais, s’inspirant de la loi Letchimy pour l’outre-mer, il constitue une avancée qui permettra sans doute de résoudre des situations très injustes. Des familles se trouvent prises au piège de l’indivision. Ce terme ne me semble pas trop fort, sachant qu’elles sont dans l’impossibilité de vendre, de rénover ou d’habiter, parfois pendant des dizaines d’années. C’est le cas dans tout le territoire, mais peut-être davantage encore dans l’outre-mer.

Cette réforme permettra sans doute d’améliorer l’offre de logements vacants, même si ce n’est qu’à la marge, et de réduire le nombre de biens à l’abandon. Peut-être pourra-t-on aussi récupérer parfois un peu de foncier ; c’est en tout cas l’un des objectifs. Les démarches des familles resteront sans doute un peu compliquées, mais elles seront néanmoins simplifiées et des collègues se réjouiront de voir que le travail des notaires et des tribunaux sera facilité. S’agissant des biens dont les propriétaires resteraient introuvables, en revanche, il n’existe pas de solution miracle.

Le dispositif ayant fait ses preuves dans l’outre-mer, il n’y a aucune raison qu’il ne nous inspire pas pour l’Hexagone. Je vois là un joli clin d’œil : pour cette fois, c’est l’outre-mer qui nous inspire.

Quelques points de vigilance devront néanmoins être pris en compte. En dépit de ses avantages, cette réforme pourrait entraîner certaines contestations juridiques : en permettant à une majorité d’indivisaires d’imposer une vente ou un partage, on s’expose au risque que certains héritiers minoritaires se sentent lésés et engagent – ce serait légitime – des recours judiciaires qui pourraient ralentir la procédure. Par ailleurs, le recensement des biens vacants prévu à l’article 1er nécessitera la création d’une base de données, un travail administratif conséquent auquel des moyens humains et financiers devront être consacrés. Même si des exceptions sont prévues par le texte pour les mineurs, les majeurs protégés et les conjoints survivants, il conviendra aussi de s’assurer que les mesures de protection des héritiers vulnérables sont suffisantes en pratique. Enfin, les collectivités et la DNID vont avoir besoin d’un accompagnement. Les communes, en particulier, seront en première ligne pour la mise en œuvre des nouvelles procédures. Un suivi législatif, réglementaire et pratique serait souhaitable afin d’adapter ensuite les dispositions en tant que de besoin et d’éviter ainsi de nouveaux blocages.

Le groupe DR votera ce texte, considérant qu’il constitue une étape nécessaire qui en appellera peut-être d’autres.

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Puis, la Commission examine, en application de l’article 88 du Règlement, les amendements à la proposition de loi visant à faciliter l'accès des demandeurs d'asile au marché du travail (n° 935) (Mme Léa Balage El Mariky, rapporteure).

Les amendements qui n’ont pas été examinés lors de la réunion tenue en application de l’article 86 du Règlement ont été repoussés.