Amendement n° 6
LOI n° 2025-1316 du 26 décembre 2025 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (1)
Le débat en séance (compte rendu)
Unique séance du 23/12/2025 — 22 interventions · Compte rendu intégral ↗
Nous avons donc besoin de la loi spéciale pour que le pays continue de fonctionner. Par responsabilité républicaine, je ne m’opposerai pas à ce texte, même si je regrette que la présidente de l’Assemblée ait déclaré irrecevable un amendement, adopté ce matin en commission, qui visait à indexer sur l’inflation le barème de l’impôt sur le revenu, ce qui aurait épargné à 200 000 foyers percevant des revenus inférieurs au smic d’avoir désormais à payer cet impôt. Il reste néanmoins possible d’adopter cette mesure, ainsi que d’autres, si une loi fiscale est déposée en janvier.J’invite à ne pas dramatiser ce que représente la loi spéciale pour notre pays. Ne jouez pas aux apprentis sorciers en fabriquant de toutes pièces des moyens de pression qui suscitent dans le pays une inquiétude inutile et néfaste tant pour l’économie que pour les entreprises ! Je tiens à ce que les choses soient claires : la France aura toujours un budget. Le shutdown à l’américaine est un scénario qui n’existe pas dans notre pays : la loi spéciale l’empêche.Certes, la loi spéciale est un budget de secours temporaire, mais elle est bien un budget puisqu’elle permet d’ouvrir « le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics » et qu’elle reproduit le budget « dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement ». L’article 45 de la Lolf, que je viens de citer, est limpide : tout ce qui était possible en 2025 le reste en 2026. Qui plus est, vous parvenez à trouver des exceptions, puisque la ministre de l’action et des comptes publics a décidé – et j’en suis d’accord – qu’un plan de vaccination contre la dermatose pourra être déployé l’an prochain.La loi spéciale est un objet politique trop peu identifié pour qu’une jurisprudence suffisante justifie l’aplomb avec lequel vous déterminez, sous l’apparence de la technicité, ce qu’il serait possible, ou non, de dépenser. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LFI-NFP.) L’an dernier, avec la circulaire Barnier, la mise en réserve de certains crédits et l’empêchement de certaines dépenses, vous avez forgé de la loi spéciale une interprétation qui est la vôtre. Or s’il vous revient d’exercer le pouvoir réglementaire, il ne vous appartient pas de déguiser vos décisions discrétionnaires en fatalités techniques.Alors que la loi spéciale autorise à reproduire à l’identique les dépenses faites en 2025 – je l’ai dit –, vous choisissez de limiter drastiquement cette possibilité. Ce n’est pas du droit, c’est de la politique ! (Mme Mathilde Feld et M. Arnaud Saint-Martin applaudissent.) Cessez d’utiliser ce prétexte de manière infantilisante pour faire pression sur l’Assemblée afin qu’elle se compromette en adoptant au plus vite votre budget minoritaire imprégné de l’encre minoritaire du macronisme ! Vous cherchez ainsi à nous convaincre qu’il vaudrait mieux adopter rapidement un mauvais budget que laisser la loi spéciale s’appliquer, car cela nous laisserait le temps de vous imposer un meilleur budget.Nous apprenons aujourd’hui par voie de presse que le gouvernement aurait reçu de l’Élysée l’ordre d’accélérer au maximum malgré l’échec de la CMP. J’informe le gouvernement et l’Élysée que, si une CMP ne parvient pas à trouver un accord, ce n’est pas simplement pour respecter la trêve des confiseurs. Je le répète, une CMP non conclusive marque un échec du gouvernement sur son budget. L’exécutif ne peut faire comme si le Parlement n’était qu’une mouche qui vole près de son œil et qu’il conviendrait désormais de chasser, comme s’il fallait maintenant le faire plier à ses exigences.Depuis le mois d’octobre, l’Assemblée a fait œuvre utile en faisant échec à de nombreuses mesures iniques que vous défendiez. Vos propositions visant à réaliser 6,5 milliards d’euros d’économies abusives ont été battues : désindexation du barème de l’impôt sur le revenu, assujettissement des indemnités perçues par les malades de cancer, réduction de l’abattement sur les pensions de retraite ou encore explosion du droit de timbre pour les titres de séjour et les demandes de naturalisation.Lorsque votre budget reviendra en janvier, nous continuerons à le combattre car une opposition ne vaut pas seulement quand elle s’entend avec vous, mais quand elle s’oppose, conformément au mandat que le peuple lui a donné. Vous n’acceptez de compromis que sur vos propres bases, dans l’espoir de faire passer par la fenêtre la politique budgétaire rejetée par la porte du suffrage universel.Vous l’avez compris, en 2026, l’idée n’est pas d’édulcorer vos budgets…
On a bien compris !
…mais de défendre coûte que coûte les mesures qui sont nécessaires et de vous faire reculer au maximum sur les vôtres, comme nous l’avons fait en 2025. Pour ce faire, la population peut compter sur nous. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP. – M. Benjamin Lucas-Lundy applaudit également.)
Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-Paul Mattei.
Enfin quelqu’un de sérieux !
Monsieur le président de la commission des finances, vous vous doutez que la tonalité de mon discours sera différente de celle du vôtre.
Heureusement !
C’est la démocratie !
Je remercie M. le rapporteur général Philippe Juvin pour son engagement dans la discussion.Permettez-moi d’exprimer mon regret quant à l’issue de la CMP. Si le manque de temps a joué, il est difficile de ne pas y voir une occasion manquée : un accord aurait pu émerger si nos collègues sénateurs avaient fait preuve d’une volonté plus affirmée en ce sens. Nous aurions aimé les rencontrer de manière informelle avant la réunion de la commission mais cela n’a malheureusement pas été possible.Avec un accroissement de 12 milliards du déficit public, la copie du Sénat marquait un coup d’arrêt au rétablissement de nos finances publiques – en dépit des discours tenus antérieurement à ce sujet. Il était évident que ce texte devait être profondément révisé en reprenant certains compromis noués ici, à l’Assemblée. Notre débat, riche, avait porté sur certains sujets que vient d’évoquer le président de la commission des finances – davantage de justice fiscale –, mais aussi sur une responsabilité réelle dans la maîtrise des dépenses.Après l’échec de la CMP, la loi spéciale s’impose pour garantir le fonctionnement de l’État, compte tenu de l’échéance impérative du 31 décembre. Rappelons-le clairement : cette loi spéciale est un pis-aller. Elle immobilisera une nouvelle fois le pays pour plusieurs semaines, alors même que le monde qui nous entoure évolue à toute vitesse, parfois de manière inquiétante. Nous avons urgemment besoin d’un budget non seulement pour renforcer notre sécurité, intérieure et extérieure – sur la défense et sur la lutte contre le narcotrafic, nous avons su trouver un consensus lors des derniers débats –, mais aussi pour investir, innover et préparer l’avenir.Si les blocages devaient persister malgré l’urgence, le groupe Les Démocrates réaffirme que le recours au 49.3 serait indispensable. Les conséquences d’une absence prolongée de budget seraient trop lourdes pour notre économie, nos services publics et nos concitoyens.Dans quelques jours, nous devrons reprendre le travail pour bâtir un budget ambitieux et pragmatique. Je souhaite évoquer quelques priorités dans cette perspective. Naturellement, je ne partage pas l’analyse du président de la commission des finances sur le pacte Dutreil. On peut très bien ne pas partager complètement les conclusions du rapport que la Cour des comptes a consacré à ce sujet. Le pacte Dutreil est un outil très important pour la souveraineté des entreprises françaises.
Ce n’est pas ce que dit la Cour des comptes !
Premièrement, nous devons nous appuyer sur la copie initiale du gouvernement, base solide et équilibrée qui comporte des mesures de justice fiscale, notamment la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises et le dispositif relatif aux holdings patrimoniales – prévu à l’article 3 du projet de loi de finances, ce dispositif a été complètement dénaturé ; j’aimerais que l’on puisse le rétablir.Deuxièmement, nous devons poursuivre l’effort de réduction des dépenses, en assumant des priorités claires. Il s’agit de ramener le déficit sensiblement au-dessous des 5 % du PIB, pas seulement de frôler ce seuil – je rappelle que la copie initiale du gouvernement prévoyait un déficit de 4,7 %. Notre devoir de responsabilité consiste à la fois à aller chercher des recettes complémentaires, mais avec mesure, et à examiner certaines dépenses pour les contrôler.En tout cas, ce budget doit comporter un message clair de justice pour que les efforts demandés soient compris et acceptés par l’ensemble de nos concitoyens.Adopter une loi spéciale est un impératif immédiat ; construire un budget à la hauteur des attentes des Français en est un autre. C’est en poursuivant le dialogue engagé que nous pourrons y parvenir. Monsieur le rapporteur général, je suis certain que, si toutes les personnes de bonne volonté se remettent au travail après Noël, nous parviendrons à un compromis début janvier et pourrons ainsi, en responsabilité, donner un budget à notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem. – MM. François Cormier-Bouligeon et Paul Midy applaudissent.)
La parole est à Mme Félicie Gérard.
Le projet de loi spéciale que nous examinons n’est pas un texte comme les autres. Il est la conséquence directe de l’échec de la CMP sur le projet de loi de finances pour 2026.
Voilà le bilan de Macron !
Il aura fait beaucoup de mal au pays !
Cette situation reflète la difficulté à concilier les visions budgétaires très éloignées qui coexistent dans cet hémicycle. Elle met aussi en lumière l’irresponsabilité de certains groupes, qui multiplient les exigences sans se soucier de leur soutenabilité financière. Nous regrettons cet état de fait, tant le travail mené par les parlementaires du socle commun a été sérieux, exigeant et constructif. Nous devons maintenant tirer les conséquences de ce que ce travail, pourtant intense, n’a pas abouti.La loi spéciale est une procédure exceptionnelle. Depuis le début de la Ve République, c’est seulement la troisième fois qu’elle est utilisée. Ce texte n’est ni un projet politique, ni un choix de confort. Il vise uniquement à garantir la continuité de l’État et à assurer le fonctionnement minimal des services publics. Si le groupe Horizons & indépendants le votera, ce soutien ne doit pas masquer la réalité : une loi spéciale n’est pas un budget proprement dit ; c’est un budget d’attente, le « service minimum » budgétaire.Une loi spéciale se borne à reconduire des crédits par défaut, sans décision nouvelle, sans aucune priorité politique. Surtout, elle ne permet de réduire ni notre dette ni notre déficit. Celle-ci aura des conséquences concrètes, rapidement perceptibles par nos concitoyens, par nos entreprises et par nos collectivités locales : des recrutements seront retardés ; des réformes, suspendues ; des investissements, différés. Cela aura un impact direct, notamment dans le secteur agricole ou encore pour nos armées.Il n’existe qu’une solution pour limiter les effets dévastateurs d’un « non-budget » : adopter rapidement un budget crédible pour 2026. Bien évidemment, le groupe Horizons & indépendants y est déterminé. Néanmoins, pour réussir, il faudrait que chaque groupe politique de cet hémicycle en ait envie.Finir l’année par une loi spéciale nous rappelle que nous sommes dans une impasse politique. Or les décisions difficiles à prendre pour restaurer la crédibilité de nos comptes publics ne peuvent être assumées par un seul camp. Des compromis plus que significatifs, voire très dangereux pour nos finances publiques, ont déjà été consentis dans le PLFSS. Ils ont abouti à la suspension de la réforme des retraites et à un déficit supplémentaire de plus de 9 milliards. Chacun doit désormais en tenir compte, car le temps n’est plus à l’accumulation de nouvelles revendications,…
Des revendications, on en a !
…mais à la conclusion d’un accord permettant enfin de doter notre pays d’un budget soutenable.Dans cette perspective, nous devons reprendre sans délai les discussions budgétaires déjà engagées. Pour le budget 2026, le groupe Horizons & indépendants défendra sans relâche la ligne qu’il a toujours défendue : le retour du déficit public sous les 5 % du PIB sans hausse généralisée des impôts et avec un effort réel de réduction de la dépense publique. (M. Sylvain Berrios applaudit.) Nous serons particulièrement attentifs à ce que, sous couvert de justice fiscale, on n’en vienne pas à créer de nouveaux impôts pesant une nouvelle fois sur la France qui travaille ou sur la France qui crée des emplois.Pour réduire durablement notre déficit public, des réformes d’ampleur doivent être engagées le plus vite possible ; c’est une évidence que nous ne pouvons plus ignorer. Si je regrette que la composition de notre assemblée ne permette pas de les lancer, une chose est sûre : le redressement de nos finances publiques ne pourra reposer indéfiniment sur des ajustements temporaires et des compromis de court terme.
C’est vrai !
Aujourd’hui, cette loi spéciale est nécessaire, mais nous n’accepterons pas qu’elle devienne un mode de gestion durable de nos finances publiques. (Applaudissements sur les bancs du groupe HOR.)
La parole est à M. Charles de Courson.
Si, pour la deuxième année consécutive, nous sommes contraints d’examiner une loi spéciale, c’est bien parce que notre pays se trouve dans une situation institutionnelle inédite : l’absence de majorité pour voter une loi de finances. C’est une simple constatation, qui ne se veut pas polémique. Ce texte est le reflet d’un Parlement fragmenté, mais aussi d’une responsabilité collective : celle de faire fonctionner l’État malgré nos divisions.Le groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires, qui fait partie d’une opposition constructive, est profondément attaché au parlementarisme. Nous croyons au compromis et à la capacité des forces politiques raisonnables à trouver des points d’équilibre. Nous l’avons démontré récemment puisqu’un accord a pu émerger sur la loi de financement de la sécurité sociale. Nous ne désespérons pas qu’il en aille de même sur la loi de finances – hélas, cela ne s’est pas encore produit à ce stade.Dans ce contexte, la loi spéciale est non pas un choix politique, mais une nécessité technique pour assurer la continuité des services publics, le paiement des fonctionnaires ainsi que le fonctionnement de l’État et de nos collectivités. Nous ne nous en réjouissons pas, mais considérons qu’une telle loi est préférable à toute autre solution qui fragiliserait encore davantage notre démocratie parlementaire.Je veux être clair : le recours aux ordonnances en matière budgétaire serait extrêmement dangereux. Il s’agirait d’un contournement du Parlement, d’un précédent grave et d’un véritable trou noir constitutionnel puisque, si cette décision était prise, aucune demande préalable ni loi de ratification ne serait soumise à la représentation nationale. Une telle méthode serait contraire à l’esprit de la Constitution, nous entraînerait sur une pente inquiétante vers l’autoritarisme et affaiblirait considérablement le rôle du Parlement. Le groupe LIOT s’y opposerait avec la plus grande fermeté.Reste l’éventualité du recours à l’article 49.3, que certains appellent de leurs vœux. Mais ce serait, là encore, un échec de la démocratie parlementaire.Cependant – et malgré ces réserves de principe –, nous voterons pour cette loi spéciale parce que notre responsabilité est d’éviter toute paralysie de l’État. Ce vote ne constitue ni un blanc-seing ni un renoncement. Il s’accompagne de quatre questions exigeantes. Nous attendons que le gouvernement y apporte des réponses claires – les parlementaires, comme nos concitoyens, ont besoin de clarté.La première question est essentielle : si la loi spéciale devait être prolongée jusqu’au 31 décembre 2026, quel serait l’impact exact sur le déficit de l’État, qui s’élevait déjà à 124,4 milliards dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2026 ? Plus largement, dans cette hypothèse, à quel niveau se situeraient les déficits publics si l’on tient compte de l’adoption de la loi de financement de la sécurité sociale ? Je rappelle que celle-ci a accru de plus de 6 milliards le déficit de la sécurité sociale et porté les déficits publics de 4,7 % à 4,9 % du PIB. Ces déficits ne dépasseraient-ils pas largement les 5 % du PIB ?La deuxième question porte sur l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu. Notre groupe avait déposé un amendement visant à sécuriser la situation fiscale des ménages modestes : près de 200 000 foyers supplémentaires risquent d’entrer dans l’impôt du seul fait de l’absence d’indexation. Cet amendement a été déclaré irrecevable par la présidence de l’Assemblée nationale. Nous le regrettons profondément. Aucun groupe n’avait l’intention de former un recours devant le Conseil constitutionnel sur cette question.