Amendement n° 265 Sénat

Le dispositif qui résulterait des articles 18 et 18 bis A de cette proposition de loi, tel qu’amendés par les rapporteurs, porte sur trois situations d’élus, aujourd’hui exposés au risque d’une prise illégale d’intérêts lorsqu’ils participent à des délibérations d’une collectivité qui intéressent une autre structure, de droit public ou privé, à laquelle ils appartiennent également.

Première catégorie : les élus membres de deux collectivités territoriales, ou d’une collectivité territoriale et d’un groupement de collectivités tel qu’un EPCI. Pour ceux-ci, il est expressément prévu que, lorsque leur première collectivité se prononce sur une affaire qui intéresse la seconde, comme l’octroi d’une subvention, tout simplement, le seul fait qu’ils siègent aux deux n’entache pas en soi d’une illégalité la délibération.

De plus, dans la mesure où la décision intéresse deux collectivités publiques, qui relèvent donc de deux intérêts publics, il n’y aura pas de prise illégale d’intérêts ou de conflit d’intérêts au sens du code pénal. Ce serait le premier apport de cette proposition de loi. Je dis cela sous le regard de Mme la ministre, qui l’avait elle-même proposé lorsqu’elle avait la chance de siéger avec nous.

Deuxième catégorie : les élus qui sont membres à la fois d’une collectivité territoriale et d’un organisme de droit public autre qu’une collectivité, par exemple une société publique locale (SPL), ou d’un organisme de droit privé, par exemple une société d’économie mixte (SEM), mais ne touchent pas de rémunération ni ne bénéficient d’avantages particuliers du fait de leur participation à ces structures. C’est en général le cas s’ils n’en sont ni les présidents ni les vice-présidents.

Pour ces élus qui, je le répète, ne touchent pas de rémunération, leur participation, dans la collectivité, à une délibération qui concerne la seconde structure ne sera pas réputée, de ce seul fait, illégale. Il n’y aura donc pas d’obligation de déport ni de risque de prise illégale d’intérêts.

Certes, s’il est identifié un autre type d’intérêt, il pourra y avoir prise illégale d’intérêts ; simplement, j’y insiste, le seul fait d’appartenir aux deux structures ne leur fait pas encourir ce risque.

En revanche, la proposition de loi prévoit un cas de déport obligatoire extrêmement bien identifié : lorsqu’une des structures sera candidate à un marché public de la collectivité concernée, l’élu ne pourra ni siéger à la commission d’appel d’offres, ni participer à la commission d’examen des candidatures, ni participer à la décision d’attribution du marché public. Cela sera expressément inscrit dans la loi.

Dernière catégorie d’élus : ceux qui, comme les précédents, sont membres d’une collectivité territoriale et d’un organisme de droit public ou de droit privé, mais qui, cette fois, touchent une rémunération, par exemple des indemnités de fonction, ou qui bénéficient d’avantages particuliers au sein de l’une de ces structures. Ce peut être le cas d’un maire qui est par ailleurs membre du conseil d’administration d’une association sportive. S’appliqueront alors soit les dispositions de droit commun, soit des dispositions spécifiques si elles existent.

Dans ce texte, la commission a cependant veillé à améliorer les dispositions de droit commun.

D’une part, lorsque l’intérêt en jeu au sein des deux structures est d’ordre public, il n’y aura ni prise illégale d’intérêts ni conflit d’intérêts.

D’autre part, lorsque l’élu concerné se trouve dans une situation où, pour répondre à un motif impérieux d’intérêt général, il ne peut pas faire autrement que de se placer dans une situation où l’on pourrait lui reprocher une prise illégale d’intérêts, la loi l’exonérera de responsabilité pénale. Prenons un exemple concret : si, à la suite du passage d’une tornade, comme cela vient de se produire en région parisienne, un élu devait faire appel à un charpentier pour étanchéifier dans l’urgence le toit de l’école et qu’il ne trouvait aucun autre charpentier qu’un autre élu, il serait exonéré de responsabilité.

Ce n’est pas d’une simplicité totale, mais le code général des collectivités territoriales et le code pénal ne le sont pas toujours… Toutefois, j’ai tenté de dresser la liste des catégories d’élus et les conséquences qu’aurait l’adoption des amendements que vous soumet la commission, de façon à mieux protéger les élus dans le cadre de leur mandat. Il me semble que ceux-ci ne doivent pas être pénalisés en raison des efforts qu’ils accomplissent pour la collectivité.

La parole est à Mme la rapporteure.

rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Je tiens à rappeler les points sur lesquels a travaillé la commission à l’article 18, qui porte sur l’infraction de prise illégale d’intérêts.

Premier élément essentiel, nous souhaitons que ce délit soit mieux défini et qu’il serve à la répression des cas avérés d’atteinte à la probité, en évitant que soient mis en cause les décideurs publics, notamment les élus, qui ont agi de bonne foi.

Pour atteindre ce but, nous vous proposons, via l’amendement que nous avons déposé, de procéder à trois modifications du dispositif.

D’abord, conformément à l’objectif qui nous rassemble depuis le dépôt de cette proposition de loi et dont nous avons beaucoup discuté avec le Gouvernement, notamment avec vous, madame la ministre, le dispositif proposé exclut les intérêts publics du périmètre de la répression pénale. C’est un point crucial, car cela mettra fin à la quasi-intégralité des poursuites litigieuses.

Ensuite, il est prévu que l’intérêt en cause doit « altérer » et non plus simplement « compromettre » l’impartialité, l’objectivité ou l’indépendance du décideur public. Pour le dire autrement, cela revient à passer d’une notion potentielle à une atteinte effective.

Enfin, reprenant les propositions de certains de nos collègues, dont je salue le travail, nous souhaitons que soit clairement affirmé le caractère intentionnel de l’infraction, en exigeant que la prise illégale d’intérêts soit commise « en connaissance de cause ». Cette expression est habituelle en droit pénal : elle est, par exemple, retenue en matière de recel.

Deuxième élément, nous souhaitons que la rédaction retenue soit inattaquable en droit. Cela nous a conduits à prévoir deux modifications.

La première modification concerne l’articulation du code pénal avec les exemptions prévues dans d’autres codes, notamment le code général des collectivités territoriales. La rédaction que nous proposons permet de rappeler que ces exemptions existent et doivent être prises en compte par les juridictions pénales. En outre, elle nous évite de nous lier les mains avec une formulation trop précise, qui serait pour l’avenir source de confusion, voire d’erreurs dont les conséquences pourraient être lourdes pour les élus locaux.

La seconde modification porte sur les liens affectifs susceptibles de constituer un intérêt au sens pénal. Nous y avons consacré de longs débats. Des craintes se sont élevées sur la rédaction adoptée en commission, qui a pu être perçue comme insuffisamment claire. Elle était de toute façon indicative et condamnée, pour cette raison, à ne pas être exhaustive : nous préférons donc la supprimer pour limiter tout risque d’incertitude, donc d’insécurité juridique.

Troisième et dernier élément, je souhaite appeler votre attention sur les situations d’urgence, que les députés avaient regroupées sous le vocable : « motif impérieux d’intérêt général ».

Nos recherches ont montré que cette formulation pouvait valablement être retenue, car elle ne pose pas de difficultés d’articulation avec les notions classiques du droit pénal ou avec la rédaction actuelle du code. Néanmoins, le périmètre retenu par l’Assemblée nationale nous a paru trop large : selon la version adoptée par les députés, tout « motif impérieux d’intérêt général » aurait permis d’échapper à la prise illégale d’intérêts, ce qui ne correspond ni à notre souhait, ni à celui des élus locaux, ni aux propositions de la mission Vigouroux. Nous vous proposons donc de prévoir que le « motif impérieux d’intérêt général » ne pourra être retenu que si le décideur public concerné est contraint dans sa décision par les circonstances, c’est-à-dire s’il ne peut pas agir autrement.

La parole est à M. Cédric Vial, sur l’article.

En préambule, je tiens à remercier les rapporteurs et la présidente de la commission des lois du travail accompli nuitamment sur l’article 18 et l’article 18 bis A. La rédaction qui nous est proposée aujourd’hui me semble régler une large proportion des problèmes que quelques-uns d’entre nous ont soulevés ces jours derniers. Sur un certain nombre de sujets qui nous préoccupaient beaucoup, notamment les questions de conflits d’intérêts, nous avons presque atterri, si je puis dire.

Aujourd’hui, un élu est soumis au principe de précaution. Lorsqu’il est dans une zone de flou, ce qu’il ne veut surtout pas, c’est qu’une interprétation malheureuse, contraire à son intention première, puisse le conduire devant les tribunaux. Au nom de ce principe de précaution, l’obligation d’avoir des déontologues au sein de toutes les collectivités a conduit ces dernières à demander presque systématiquement à des élus de se déporter. Cela altère fortement le fonctionnement de certaines assemblées régionales ou départementales – le quorum n’est pas atteint, etc. –, alors même que le conflit d’intérêts n’a pas été caractérisé.

Avec la rédaction proposée, la commission règle un certain nombre de ces problèmes, notamment lorsqu’un élu siège à la fois dans une collectivité et dans une autre structure, généralement du fait même de sa première qualité. Qu’elle en soit encore une fois remerciée.

Il reste pour moi un sujet d’irritation : les notions de « rémunération » et d’« avantages particuliers », que la commission souhaite conserver dans le texte, quand bien même elle le modifie. Qu’est-ce qu’un avantage particulier ? Je ne sais trop. Si se faire défrayer constitue un avantage, alors tous les élus seront concernés. Une rémunération est-elle différente d’une indemnité ?

J’aimerais que l’on puisse discuter de ces sujets ; sinon, le flou demeurera et l’on ne réglera pas tous les problèmes auxquels nous entendions nous attaquer.

La parole est à M. Pierre-Alain Roiron, sur l’article.

Comment régler certaines des difficultés auxquelles sont confrontés les maires ? Telle est la question cruciale qui se posait à nous. Bien évidemment, il ne s’agit pas de créer un statut protégé : il faut que chacun se justifie de ses actes ; ceux qui fautent doivent évidemment être condamnés, ou au moins aller devant la justice. Simplement, nous essayons de trouver le meilleur chemin pour chaque élu local.

Nous avons donc déposé un amendement qui correspond aux conclusions auxquelles a abouti la commission. Je ne peux que me réjouir de cette avancée, quand bien même elle est arrivée un peu tard. Il a été très difficile de se mettre d’accord sur ce qui constitue la première mission de l’élu local, à savoir servir son territoire et non se servir de son territoire pour privilégier ses intérêts personnels.

La parole est à Mme la ministre.

ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens à prendre la parole de façon solennelle sur cet article essentiel.

Comme l’a encore souligné M. Roiron, nous courons tous après la sécurisation des moyens accordés aux élus afin qu’ils réalisent la mission pour laquelle ils ont été désignés par leur conseil municipal. C’est bien de cela qu’il s’agit. Bien avant l’adoption de la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi 3DS, nous savions déjà qu’il faudrait un texte spécifique, qui comporte des dispositions claires.

Le Sénat a beaucoup travaillé sur le sujet. Nous avons tous bénéficié du rapport de M. Vigouroux, qui a permis de compléter les dispositions que le Sénat avait introduites dans le texte en première lecture.

Je tiens en cet instant à remercier Mme la présidente de la commission des lois et Mme la rapporteure Jacqueline Eustache-Brinio d’avoir développé avec clarté et pédagogie ces explications sur ce que le Sénat s’apprête à voter. Je n’y reviens pas, car je fais mienne leur présentation.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’avez compris, le sujet est technique : il s’agit de sécuriser l’élu dans l’exercice de son mandat sans pour autant en faire un citoyen soustrait à la loi. Soyons bien clairs pour nos concitoyens.

Je remercie également les présidents de groupe, les commissaires, les rapporteurs et la présidente de la commission des lois du travail considérable, difficile et exigeant que nous avons accompli ensemble.

Monsieur le sénateur Roiron, vous l’avez souligné, cela a été difficile, mais des grandes douleurs naissent des choses assez réussies. Je veux exprimer la satisfaction qui est la mienne pour tous les élus locaux que nous aidons via les dispositions qui sont proposées.

Ces amendements, nous les avons travaillés ensemble ; je veux aussi remercier le Premier ministre et le garde des sceaux d’avoir œuvré à cette rédaction.

Je le répète, je tiens à saluer ce travail, qui s’est accompli dans un contexte très contraint : hier matin, nous n’avions pas d’accord. Celui auquel nous sommes parvenus n’est pas un compromis : c’est un accord de précision et d’exigence, car nous ne pouvons pas mettre en difficulté les élus locaux.

Je précise enfin que les associations d’élus sont en phase avec les propositions de la commission des lois.

Vous l’aurez compris, ces propositions reçoivent l’entier soutien du Gouvernement. Je renouvelle mes remerciements à tous pour l’effort considérable que nous avons fourni et pour cette bonne volonté sans complaisance dont nous avons fait preuve.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L’amendement n° 68 rectifié ter est présenté par Mme Havet et MM. Canévet et Bleunven.

L’amendement n° 178 rectifié bis est présenté par M. Roiron, Mme S. Robert, MM. Bourgi et Chaillou, Mmes de La Gontrie et Harribey, M. Kanner, Mmes Linkenheld et Narassiguin, MM. Uzenat, Cozic, Redon-Sarrazy, Lurel, Gillé, M. Weber et Marie, Mme Conway-Mouret, M. Chantrel, Mmes Canalès, Bonnefoy, Brossel, Artigalas, Bélim et Blatrix Contat, M. Darras, Mme Féret, MM. Jacquin et Mérillou, Mme Monier, MM. Ros, Temal, Tissot, Vayssouze-Faure, Ouizille, Michau et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Rédiger ainsi cet article :

I. – Le code pénal est ainsi modifié :

1° L’article 432-12 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « de nature à compromettre » sont remplacés par le mot : « altérant » ;

b) Au premier alinéa, après les mots : « prendre, recevoir ou conserver, » sont insérés les mots : « en connaissance de cause » ;

c) Après le même premier alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Ne peut constituer un intérêt au sens du présent article, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi.

« L’infraction définie au présent article n’est pas constituée lorsque la personne mentionnée au premier alinéa ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général. » ;

2° À l’article 432-12-1, les mots : « de nature à influencer » sont remplacés par les mots : « , qui n’est pas un intérêt public, altérant » ;

3° À l’article 711-1, les mots : « loi n° 2025-623 du 9 juillet 2025 visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé » sont remplacés par les mots : « loi n° du… portant création d’un statut de l’élu local » ;

II. – La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est ainsi modifiée :

1° Au premier alinéa du I de l’article 2, les mots : « des intérêts publics ou privés » sont remplacés par les mots : « un intérêt privé » ;

2° Au premier alinéa du I de l’article 35, les mots : « loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France » sont remplacés par les mots : « loi n° du… portant création d’un statut de l’élu local ».

La parole est à Mme Nadège Havet, pour présenter l’amendement n° 68 rectifié ter.

Avec cet article, nous abordons la question centrale de cette proposition de loi : nous nous devons de proposer une rédaction qui permette non seulement d’aboutir dans un délai raisonnable au vote de ce texte attendu, mais également de sécuriser au quotidien les maires, les adjoints et les exécutifs qui œuvrent pour nos concitoyens.

La parole est à M. Pierre-Alain Roiron, pour présenter l’amendement n° 178 rectifié bis.

Il est défendu, monsieur le président !