Amendement n° 175 rect. Sénat
LOI n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local (1)
Dispositif
Rédiger ainsi cet article :
La sous‑section 3 de la section 1 du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est complétée par un article L. 2123‑11‑... ainsi rédigé :
« Art. L. 2123‑11‑.... – Le salarié dont le mandat de conseiller municipal a pris fin à l’occasion du renouvellement général des membres du conseil municipal et qui se trouve privé d’emploi au cours d’une période d’un an à l’issue de ce renouvellement a droit à une compensation des pertes de revenus mentionnées à l’article L. 2123‑3 qu’il a subies au cours de son mandat s’il remplit les conditions suivantes :
« 1° Il perçoit l’allocation d’assurance prévue au titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail ;
« 2° Les pertes de revenus mentionnées à l’article L. 2123‑3 du présent code n’ont pas été compensées en application du même article L. 2123‑3.
« Cette compensation est versée pendant un an. Son montant forfaitaire est fixé par décret.
« Elle ne peut dépasser un plafond annuel de cent heures au titre d’un mandat ; chaque heure ne peut être rémunérée à un montant supérieur au double de la valeur horaire du salaire minimum de croissance.
« Cette compensation est versée par le fonds mentionné à l’article L. 1621‑2. »
Objet
L’article 27 tel qu’adopté par la commission en deuxième lecture revient sur le texte adopté à l’Assemblée nationale en première lecture. Il prévoyait ainsi dans le I que la durée cumulée des crédits d’heures utilisés par l’élu en cours de son mandat soit prise en compte dans le calcul de la durée d’affiliation ouvrant droit au revenu de remplacement. Or la mesure est déjà satisfaite par le droit en vigueur. En effet, l’article L. 2123-25 du CGCT prévoit que le temps d'absence prévu à l’article L. 2123-2 du CGCT, correspondant aux crédits d’heures alloués aux élus locaux, est pris en compte dans le calcul de la durée d'affiliation nécessaire pour bénéficier de l’allocation de retour à l’emploi (ARE). Il n’est donc pas utile de prévoir une disposition sur ce point.
Le I prévoyait par ailleurs que les indemnités de fonction perçues par l’élu au titre de sa dernière fonction élective soient prises en compte dans le calcul de la rémunération de référence utilisée pour la fixation du montant du revenu de remplacement.
Or cette proposition contrevient au principe assurantiel inhérent à l’assurance chômage. En effet, l’article L. 5422-13 du code du travail circonscrit l’affiliation au régime d’assurance chômage, aux employeurs qui assurent leurs salariés contre le risque de privation d’emploi. Elle est contraire aux principes selon lesquels les rémunérations prises en compte dans la détermination du salaire de référence sont constituées des rémunérations brutes trouvant leur contrepartie dans l'exécution normale d’un contrat de travail et entrant dans l’assiette des contributions d’assurance chômage. Or tel n’est pas le cas des indemnités de fonction des élus, qui ne sont pas liées à un contrat de travail et qui ne sont pas assujetties au versement des contributions d’assurance chômage.
La prise en compte dans le calcul de l’ARE des indemnités de fonction des élus, non soumises aux contributions d’assurance chômage, ferait ainsi peser une charge supplémentaire sur les dépenses de l’Unedic, alors que les dernières prévisions financières publiées ce mois-ci anticipent des soldes déficitaires en 2025 et 2026, respectivement de 300M et 400M d’euros. La dette de l’Unedic s’élève par ailleurs à près de 60 milliards d’euros, soit son plus haut niveau historique. Dans ces conditions, il n’est pas possible de prévoir des dépenses supplémentaires sans aggraver la situation financière du régime d’assurance chômage.
Compte tenu du fait que les indemnités des élus ne sont pas assujetties à la contribution d’assurance chômage de droit commun, nous préconisons de revenir à la version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture avec la mise en place d’une allocation complémentaire ad hoc calculée et versée par le fond spécifique prévu à l’article L. 1621-2 du CGCT. Cela sera sans incidence sur le régime d’assurance chômage qui relève de la compétence des partenaires sociaux. Ce fonds spécifique prendra à sa charge le versement d’une allocation forfaitaire, complémentaire à l’ARE, pour les élus municipaux qui ont continué d’exercer leur activité professionnelle durant leur mandat, et ont subi des pertes de revenus liés à leurs temps d’absence qui se retrouvent privés d’activité professionnelle à l’issue de leur mandat. Le fonds verserait cette allocation directement aux élus, à l’issue de leur mandat, sans passer par l’Unedic. Cette solution remplit l’objectif de la mesure votée par le Sénat, en venant compléter l’ARE par une allocation tenant compte des indemnités perçues en cours de mandat, tout en n’ayant aucune incidence sur le régime d’assurance chômage.
Le II de l’article 27 tel qu’adopté par la commission du Sénat en deuxième lecture propose d’assimiler la suspension du contrat de travail des élus locaux à du temps de travail effectif pour le calcul des droits liés à l'ancienneté, de manière notamment à bénéficier d’une modalité de calcul de l’indemnité de licenciement plus favorable en cas de rupture du contrat de travail. Il propose également que cette période de suspension soit considérée comme du temps de travail effectif pour acquérir des congés payés.
En l'état du droit, le principe est que, sauf lorsque la loi le prévoit, les périodes de suspension du contrat de travail ne sont en principe pas prises en compte dans le calcul de l'ancienneté. Au demeurant, le critère d’ancienneté ne se limite pas au seul cas de rupture du contrat de travail et est également pris en compte pour calculer une éventuelle prime d'ancienneté, un treizième mois ou pour l'ouverture de certains congés. En matière de congés payés, la législation vise à permettre aux salariés de se reposer et de disposer d'une période de loisirs et de détente en contrepartie du travail effectué pour leur employeur.
Si cette assimilation à un temps de travail effectif n’est pas prévue lorsque l’élu suspend totalement son activité professionnelle, elle l’est en revanche quand il poursuit partiellement son activité salariée. Suspendre toute activité professionnelle pendant la durée du mandat, voire possiblement deux mandats, est une longue absence de l’entreprise. Dans cette situation, il est difficile pour l’employeur d’accepter que cette absence génère des droits au même titre que le salarié qui remplit sa prestation de travail.
La mise en œuvre d'une telle mesure présenterait par ailleurs un coût financier et des difficultés organisationnelles non négligeables pour les entreprises au regard de la durée des mandats. Elle pourrait également dés-inciter les employeurs à recruter des élus et, partant, contrevenir à l’objectif d’accroissement de la participation des citoyens à la vie publique.
Pour autant, l’élu n’est pas dépourvu de protections : à l'issue de son mandat initial, ainsi que du second mandat lorsque les deux sont consécutifs, le salarié doit être réintégré dans son emploi assorti d'une rémunération équivalente. Il bénéficie de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l'exercice de son mandat. En cas de changement de techniques ou de méthodes de travail, l'employeur doit, s'il a lieu, organiser sa réadaptation professionnelle. Le salarié a, enfin, droit, à sa demande, à une formation professionnelle et à un bilan de compétences.
Globalement, les garanties accordées aux élus sont importantes pour l’employeur qui est contraint d’intégrer le statut d'élu local de ses employés dans l'organisation et le fonctionnement de son entreprise.
Pour l’ensemble de ces raisons, il est proposé la suppression du II de l’article 27.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 21/10/2025 — 82 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 175 rectifié est présenté par Mme Doineau, MM. Bonneau et Parigi, Mme de La Provôté, M. Henno, Mme Jacquemet, M. Laugier, Mme Guidez, MM. S. Demilly, Fargeot et Menonville, Mme Sollogoub, M. Dhersin, Mmes Billon et Vermeillet, MM. Mizzon, Kern et Courtial, Mmes Gacquerre, Saint-Pé et Bourguignon, M. Duffourg, Mme Perrot, M. Longeot, Mme Antoine et M. Hingray.
L’amendement n° 180 rectifié bis est présenté par MM. Buis, Patriat et Buval, Mmes Cazebonne et Duranton, M. Fouassin, Mme Havet, MM. Iacovelli, Kulimoetoke, Lemoyne et Lévrier, Mme Nadille, M. Patient, Mme Phinera-Horth, M. Rambaud et Mmes Ramia et Schillinger.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Rédiger ainsi cet article :
La sous-section 3 de la section 1 du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est complétée par un article L. 2123-11-… ainsi rédigé :
« Art. L. 2123-11-…. – Le salarié dont le mandat de conseiller municipal a pris fin à l’occasion du renouvellement général des membres du conseil municipal et qui se trouve privé d’emploi au cours d’une période d’un an à l’issue de ce renouvellement a droit à une compensation des pertes de revenus mentionnées à l’article L. 2123-3 qu’il a subies au cours de son mandat s’il remplit les conditions suivantes :
« 1° Il perçoit l’allocation d’assurance prévue au titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail ;
« 2° Les pertes de revenus mentionnées à l’article L. 2123-3 du présent code n’ont pas été compensées en application du même article L. 2123-3.
« Cette compensation est versée pendant un an. Son montant forfaitaire est fixé par décret.
« Elle ne peut dépasser un plafond annuel de cent heures au titre d’un mandat ; chaque heure ne peut être rémunérée à un montant supérieur au double de la valeur horaire du salaire minimum de croissance.
« Cette compensation est versée par le fonds mentionné à l’article L. 1621-2. »
La parole est à Mme Élisabeth Doineau, pour présenter l’amendement n° 175 rectifié.
L’article 27 tel qu’adopté par la commission en deuxième lecture revient sur les modifications introduites à l’Assemblée nationale.
Il prévoyait ainsi dans le I que la durée cumulée des crédits d’heures utilisés par l’élu au cours de son mandat soit prise en compte dans le calcul de la durée d’affiliation ouvrant droit au revenu de remplacement. Or la mesure est déjà satisfaite par un article du code général des collectivités territoriales, qui inclut ces temps d’absence dans le calcul de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE).
Par ailleurs, la prise en compte des indemnités de fonction dans le calcul de la rémunération de référence pour l’ARE contrevient au principe du régime d’assurance chômage.
Ces indemnités, non liées à un contrat de travail et non soumises à cotisation, ne peuvent être intégrées au salaire de référence sans rompre l’équilibre assurantiel. Leur inclusion ferait peser une charge supplémentaire sur l’Unédic, qui connaîtra un déficit de 300 millions d’euros en 2025 et de 400 millions d’euros en 2026, et dont la dette atteint 60 milliards d’euros.
Il est donc proposé de revenir à la version de l’Assemblée nationale avec la création d’une allocation complémentaire spécifique financée par le fonds prévu à l’article L. 1621–2 du code général des collectivités territoriales. Cette allocation, versée directement par le fonds et non par l’Unédic, viendrait compléter l’ARE des élus ayant subi des pertes de revenus liées à l’exercice de leur mandat, sans alourdir le régime d’assurance chômage.
Le II de l’article tel qu’adopté par la commission du Sénat en deuxième lecture prévoit d’assimiler la suspension du contrat de travail à du temps de travail effectif. Nous souhaitons supprimer cette mesure, car elle aurait un coût et des effets dissuasifs pour les employeurs alors que les élus bénéficient déjà de garanties de réintégration et de maintien de leurs droits à l’issue du mandat.
La parole est à M. Bernard Buis, pour présenter l’amendement n° 180 rectifié bis.
Il est défendu.
Le sous-amendement n° 238 rectifié, présenté par Mmes Romagny, Bessin-Guérin, Guidez et Bourguignon et MM. Canévet, Hingray et Kern, est ainsi libellé :
Amendement n° 175, alinéa 3
Après la première occurrence du mot :
municipal
insérer les mots :
, complété d’une fonction exécutive au sein du conseil municipal ou de l’établissement public de coopération intercommunale,
La parole est à Mme Anne-Sophie Romagny.
Ce sous-amendement vise à restreindre cette compensation de pertes de revenus aux maires et adjoints, ainsi qu’aux présidents et vice-présidents d’intercommunalité.
La fin d’un mandat de conseiller municipal, qui est peu rémunéré, voire pas du tout, n’aura qu’une très faible incidence sur les revenus de l’ex-conseiller municipal. Seuls les élus de l’exécutif ont pu restreindre leur activité professionnelle pour assumer leur mandat et, ainsi, réduire leurs revenus. Les autres élus l’auront fait par choix et non par nécessité. La compensation financière de fin de mandat n’a donc pas lieu d’être de manière générale.
Afin de réduire cette allocation complémentaire spécifique, je propose, dans le contexte que nous connaissons, d’être raisonnables, justes et mesurés.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Les amendements identiques nos 175 rectifié et 180 rectifié bis visent à rétablir l’article 27 dans la rédaction de l’Assemblée nationale. Il s’agirait de remplacer l’ensemble des mesures prévues à cet article par l’introduction d’une nouvelle allocation forfaitaire mensuelle afin d’indemniser, à l’issue de leur mandat, les élus qui ont subi des pertes de revenus en raison de l’utilisation de leur autorisation d’absence.
La commission a supprimé ces dispositions parce que nous avons jugé que, a priori, les conditions d’éligibilité étaient trop restrictives et qu’elles seraient donc moins favorables que celles qui étaient inscrites à l’article 27, tel qu’il avait été voté par le Sénat en première lecture.
Le sous-amendement n° 238 rectifié de Mme Romagny rendrait, quant à lui, le dispositif encore plus limité, puisqu’il vise à réserver cette allocation aux seuls maires et adjoints alors qu’elle aurait été ouverte à tous les conseillers municipaux dans la version adoptée par les députés.
Certes, comme vous l’avez fait remarquer, il existe normalement peu de différences de situation entre les conseillers municipaux. Mais il y existe une exception, comme vous le savez : tous les conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants peuvent être indemnisés. Or il s’avère qu’en volume on remarque une différence en matière d’implication dans le mandat en ce qui concerne les conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitants, qui ne sont pas indemnisés, et les autres. Il apparaît donc que votre proposition est trop restrictive.
C’est donc un avis défavorable sur les deux amendements identiques et sur le sous-amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. Madame la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, monsieur le sénateur Buis, vous souhaitez rétablir l’article 27 dans sa version adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.
Cet article crée une allocation complémentaire ad hoc, calculée et versée par le fonds spécifique de financement, qui verse déjà l’allocation différentielle de fin de mandat prévue par le code général des collectivités territoriales.
Une telle mesure est sans incidence sur le régime d’assurance chômage, dont la gestion relève de la compétence des partenaires sociaux au sein de l’Unédic.
C’est capital, car le régime de l’Unédic, vous le savez, est déficitaire à hauteur de 300 millions d’euros en 2025, déficit qui atteindrait 400 millions d’euros en 2026 pour un passif global de 60 milliards d’euros.
Je veux mentionner l’inquiétude des organisations syndicales et patronales quant à la perspective de l’adoption de cet article et à la mobilisation de l’assurance chômage sans nouvelles cotisations adossées.
Le fonds spécifique prendra à sa charge le versement d’une allocation forfaitaire complémentaire à l’allocation d’aide au retour à l’emploi pour les élus municipaux qui, ayant continué d’exercer leur activité professionnelle durant leur mandat, ont subi des pertes de revenus liées à leur temps d’absence et se trouvent privés d’activité professionnelle à l’issue de leur mandat. Il versera cette allocation directement aux élus à la fin de leur mandat, sans passer par l’Unédic.
Cette solution remplit l’objectif de la mesure initialement prévue en venant compléter l’allocation d’aide au retour à l’emploi par une allocation tenant compte des indemnités perçues en cours de mandat, tout en n’ayant aucune incidence sur le régime d’assurance chômage.
C’est pourquoi j’émets un avis favorable sur ces deux amendements identiques, ainsi que sur le sous-amendement.
J’espère, madame la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, que nous aurons l’occasion de poursuivre cet utile travail en commun.
La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.
Je souhaite exprimer notre opposition, tout particulièrement à ce sous-amendement. Soyez conseiller municipal, délégué d’une grande ville aux places et marchés, et vous verrez que vous allez y consacrer un temps considérable.
Je suis très étonné par la teneur de nos débats, qui traduit, au fond, une forme de refus de rapprocher du régime général les statuts de ceux qui se consacrent pleinement à leur mandat d’élu. Nous peinons, ici, à franchir le pas.
Or des conseillers municipaux de grande ville, parfois également conseillers communautaires sans délégation, assument des charges très lourdes et font de cet engagement la priorité de leur mandat pendant six ans. Ils devraient donc bénéficier de l’ensemble des droits de l’assurance chômage, quitte à envisager ensuite un rééquilibrage général des comptes – mais pas sur leur dos ! Ils devraient aussi avoir le droit de valider, durant cette période, leurs trimestres de retraite, comme tout salarié.
Nous n’avons pas abordé cette question. J’avais d’ailleurs déposé des amendements à ce sujet, qui ont disparu – sans doute en application de l’article 40… Je ne sais pas si l’Ircantec constitue une charge directe pour l’État, mais il y a là un véritable scandale. Je le dis ici, faute de meilleur moment pour le faire : l’Ircantec bloque la retraite des élus dès lors qu’ils continuent de cotiser.
Concrètement, des élus qui ont exercé des responsabilités importantes durant leur vie active, puis qui, à la retraite, souhaitent s’investir modestement comme élus d’une petite commune, perdent leur pension Ircantec. C’est tout le contraire du régime applicable aux autres salariés !
Le débat que nous devrions avoir ici doit viser précisément à rapprocher le statut des élus qui donnent de leur temps au service de la chose publique de celui des salariés, afin de sortir enfin des systèmes toujours bricolés pour tendre vers un véritable droit commun.
La parole est à Mme Élisabeth Doineau, pour explication de vote.
Nous abordons, au travers de ces amendements, deux questions.
La première, que notre collègue vient d’évoquer, mérite en effet que nous nous y arrêtions un instant, ou du moins qu’elle fasse l’objet d’un véritable débat : fait-on d’une mission d’élu un métier ? (Murmures sur les travées du groupe GEST.) N’est-ce pas là la question essentielle ? (M. Ronan Dantec s’exclame.)
Pour ma part, j’estime qu’aujourd’hui ce n’est pas un métier, et qu’il ne serait pas souhaitable que cela le devienne. Être élu, c’est exercer une fonction. Nous percevons des indemnités, non un salaire. Il faut donc replacer les choses dans leur juste contexte. Si l’on souhaite que cela change, débattons-en, mais à un autre moment !
D’ailleurs, si l’on faisait du mandat d’élu un métier, que deviendraient les collaborateurs qui travaillent auprès des élus ? Cela pose question. C’est le premier principe que je voulais rappeler.
La seconde question concerne notre situation budgétaire. Nous entamons, chers collègues, les débats sur le budget. J’aimerais, bien sûr, que nous puissions ouvrir certaines possibilités, mais il faut aussi reconnaître que nous avons atteint un point de non-retour. Notre dette n’est plus acceptable.
Les déficits de l’Unédic se creusent d’année en année, nous devons en prendre pleinement conscience. Alors, arrêtons ! À défaut, nous repousserons toujours à plus tard le retour à l’équilibre.
Voilà donc les deux questions qui, à mes yeux, doivent nous guider : lorsqu’on est élu, exerce-t-on un métier ? allons-nous continuer à creuser le déficit de la France ? (Mmes Cathy Apourceau-Poly et Silvana Silvani protestent.)
La parole est à Mme Frédérique Puissat, pour explication de vote.
Je veux rappeler à M. le ministre que l’État a ponctionné 13 milliards d’euros à l’Unédic. Sans cet acte politique, nous ne serions pas déficitaires ! (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.)
rapporteure. Bravo !
De toute façon, l’État fait ce qu’il veut, quand il veut, comme il veut…
La parole est à M. le rapporteur.
rapporteur. J’entends les propos de notre collègue. Toutefois, il faut raison garder.
Je rappelle juste que nous proposons de mettre en place un statut de l’élu local. Ce n’est pas, à titre personnel, le statut que j’appelle de mes vœux ; néanmoins, il marque une progression dans plusieurs domaines. Par définition, un statut doit encadrer trois moments du mandat : avant, pendant et après son exercice.
La solution que nous proposons pour l’allocation prévue à l’article 27 constitue précisément une forme de compensation au cas où. Compte tenu des publics concernés, cette mesure n’aura pas, me semble-t-il, d’incidence significative sur notre déficit. (Mme Élisabeth Doineau fait un signe de dénégation.) Elle offre en revanche une perspective aux élus, en leur permettant de savoir qu’ils pourront, à un moment donné, quitter leur mandat dans de bonnes conditions.
Cela vaut pour la validation des acquis de l’expérience comme pour l’allocation évoquée à l’article 27.
Il convient de garder la mesure dans les comparaisons que l’on établit avec le déficit global : la disposition concernera un nombre limité de personnes et vise seulement à accompagner les élus jusqu’à la fin de leur mission.
Encore une fois, si nous n’abordons pas la question de la sortie du mandat, il sera difficile de prétendre que nous mettons en place un statut complet. Ce raisonnement vaut pour la mesure adoptée à l’article 26 comme pour celle de l’article 27 : il s’agit d’apporter une sécurité et de donner une véritable lisibilité à la trajectoire des élus lorsqu’ils cessent d’exercer leurs fonctions.
Très bien !
La parole est à M. Guy Benarroche, pour explication de vote.
La démonstration vient d’en être faite par le rapporteur : il s’agit non pas de faire de la fonction d’élu un métier, au sens où vous l’entendez, mais bien de bâtir un statut – d’autant que les élus cotisent d’une manière ou d’une autre. Lorsqu’on s’interroge sur les dispositifs à mettre en place pour la fin de mandat ou l’après-mandat, il faut tenir compte du fait que les élus versent des cotisations, y compris à l’Ircantec, comme l’a rappelé Ronan Dantec.
Ce n’est donc pas un métier, mais c’est un statut dont nous définissons aujourd’hui les normes et les règles pour l’avant, le pendant et l’après-mandat. Il me paraît dès lors légitime de réfléchir à la manière dont les élus sortiront de leurs fonctions.
Il est également logique d’apporter de la clarté à celles et ceux qui souhaitent s’engager dans la vie publique, alors qu’ils exercent déjà une profession, disposent de revenus ou de droits à la retraite liés à leurs cotisations professionnelles, en leur disant : « Voilà ce qui se passera à la fin de votre mandat. »
Cette mesure ne concernera qu’un nombre limité de personnes. Peut-être, à terme, davantage d’élus s’engageront grâce à ce statut et aux avancées qu’il permettra. Mais en aucun cas on ne saurait considérer que les difficultés que connaît aujourd’hui notre pays en matière de retraites ou de déficit public seraient liées aux dispositions que nous adoptons sur le statut de l’élu.
Je partage donc l’avis du rapporteur et celui de la commission, et nous voterons contre ces amendements et ce sous-amendement.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 238 rectifié.
(Le sous-amendement n’est pas adopté.)
Je mets aux voix les amendements identiques nos 175 rectifié et 180 rectifié bis.