Amendement n° 2 Sénat
LOI n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025 (1)
Dispositif
Supprimer cet article.
Ce que ça change · analyse IA
Suppression d'une mesure de répartition des recettes fiscales pour les régions, entre risque d'inconstitutionnalité et respect des engagements financiers.
Intention : Sécuriser la procédure budgétaire en évitant une censure constitutionnelle, quitte à différer le versement des fonds promis aux régions.
L'amendement propose de supprimer l'article 3 qui modifie la répartition des accises sur les énergies pour financer les IFSI. Le débat révèle une tension majeure : la Commission des finances invoque un risque de censure par le Conseil constitutionnel (violation de la LOLF sur le domaine des lois de finances de fin de gestion), tandis que le Gouvernement et certains sénateurs défendent l'utilité immédiate de la mesure pour les régions. L'adoption de l'amendement signifie que le législateur privilégie la sécurité juridique et la conformité aux règles budgétaires sur l'exécution immédiate d'une promesse politique, en renvoyant le financement à l'exercice suivant.
Objet
L’article 3 du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025 propose de modifier la répartition entre les régions d’une part de l’accise sur les énergies pour l’aide au financement de la gestion des instituts de formation en soins infirmiers (IFSI).
Sans se prononcer sur le fond de la modification proposée, la commission des finances considère que cet article ne relève pas du domaine, fort restreint, des lois de finances de fin de gestion.
En effet, l’article 35 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose que les lois de finances de fin de gestion ne peuvent comporter de dispositions fiscales (3 bis du I de l’article 34 de la LOLF) ni de dispositions relatives à la répartition des recettes fiscales affectées aux collectivités territoriales (b du 7° du II de l’article 34 de la LOLF), à l’exception de dispositions relatives à l’affectation d’impositions de toutes natures.
Le présent article, qui ne modifie pas le montant total d’accise sur les énergies affectée aux régions, ne procède pas à une telle affectation. Au contraire, il se borne – comme son titre l’indique d’ailleurs clairement – à modifier la répartition de cette imposition entre ses affectataires. Il se distingue en cela des autres articles du présent projet de loi, ainsi que de l’ensemble des articles des précédents projets de loi de finances de fin de gestion.
Le présent article encourant la censure d’office du Conseil constitutionnel si le juge venait à être saisi, il est proposé de le supprimer.
Dans la mesure où le Premier ministre, conformément aux engagements de son prédécesseur, s’est dit favorable à une reconduction du soutien de l’État jusqu’en 2027 lors du congrès de Régions de France, il sera possible de tenir compte des besoins de financement constatés en 2025 dans la répartition de cette imposition au titre de 2026.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 25/11/2025 — 36 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 2, présenté par M. Husson, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. le rapporteur général.
rapporteur général de la commission des finances. Pour rebondir sur l’intervention de notre collègue, je veux dire que se pose un problème de recevabilité juridique : l’article n’est pas conforme à la lettre de la Lolf. Nous avons donc un désaccord d’ordre juridique, ce qui peut arriver.
Nous partons du principe qu’il faut ne pas fragiliser le dispositif, d’une part, et tenir sa parole, d’autre part. Nous avons discuté avec le Gouvernement en lui demandant de s’engager à présenter de nouveau ce dispositif dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026, afin que nous puissions amender à hauteur de l’engagement qui a été pris en janvier 2025 par le Premier ministre d’alors, François Bayrou.
La formation en soins infirmiers est portée par la région pour former les nouveaux personnels au plus près des besoins des territoires. C’est un enjeu majeur, qui doit nous permettre de respecter la parole de l’État. Le désaccord, madame la ministre, est donc – je le répète – uniquement d’ordre juridique.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. Le Conseil d’État, auquel a été transmis ce PLFG, n’a pas invalidé cet article.
Le rapporteur général et ses services considèrent que nous prenons un risque juridique avec cet article et que nous devrions le présenter plutôt dans le cadre du PLF. Or je vous annonce que sur ledit PLF sera déposé un amendement visant à poursuivre ce dispositif en 2026, pour un montant de 190 millions d’euros. Régions de France et le Gouvernement ont en effet trouvé un accord sur la manière de pérenniser ce dispositif en ajustant les crédits à la réalité de la démographie étudiante, pour ce qui concerne les infirmiers.
Je vous propose de maintenir le dispositif tel qu’il est rédigé, et donc tel qu’il a été validé par le Conseil d’État. S’il devait être censuré, cela se produirait avant la fin des débats sur le projet de loi de finances ; auquel cas, je veux bien m’engager à ce que, en CMP ou lors des débats, le Gouvernement introduise une disposition rétroactive pour 2025, ou qui viendrait augmenter la dotation prévue en 2026.
J’y insiste, l’examen du projet de loi de finances ne sera pas achevé avant la promulgation du PLFG. En espérant que vos collègues députés suivront votre vote…
Que pensez-vous de cette proposition, monsieur le rapporteur général ?
La parole est à M. le rapporteur général.
rapporteur général de la commission des finances. Madame la ministre, je maintiens mon amendement, parce que la séquence que vous proposez ne tient malheureusement pas d’un point de vue juridique. Nous n’avons pas eu l’avis du Conseil d’État, et vous venez de nous expliquer qu’il suffira d’amender l’article du projet de loi de finances.
Je n’ai pas de raison de ne pas faire confiance au Gouvernement, qui annonce ici qu’il prévoit une ligne avec les crédits pour 2026 et qu’il est disposé, le cas échéant, à l’abonder à hauteur du manque de financements pour 2025.
Nous pouvons prendre l’engagement que, à l’Assemblée nationale comme ici, vous obtiendrez un vote unanime ; celles et ceux qui rechigneraient sur le sujet prendraient, selon moi, une lourde responsabilité.
La parole est à M. Simon Uzenat, pour explication de vote.
Je prends bonne note des propos de M. le rapporteur général et de Mme la ministre, mais la situation est tout de même assez surréaliste.
Monsieur le rapporteur général, je vous rappelle que la commission avait, à l’époque, émis un avis défavorable sur l’amendement, qui avait été adopté, prévoyant un montant de près de 273 millions d’euros. Le gouvernement en place était du même avis, alors qu’il s’agissait d’un engagement du Premier ministre. Je suis désolé de le dire, mais nous finissons par douter de la bonne volonté de la commission des finances.
Mme la ministre nous a précisé l’avis du Conseil d’État. Vous émettez des doutes sur le fait que la disposition relève du domaine des lois de finances de fin de gestion. Nous avons adopté dans cet hémicycle des mesures qui étaient clairement anticonstitutionnelles, et reconnues comme telles, alors qu’aucune décision de justice n’a été rendue sur une mesure de ce type. Pourtant, j’y insiste, le Sénat – la droite sénatoriale en tout cas – a voté ces mesures.
Madame la ministre, monsieur le rapporteur général, les régions ne sont pas une variable d’ajustement. On ne peut pas dire qu’on verra et qu’on réglera cela plus tard. Nous parlons de l’année 2025.
Le Premier ministre a signé un courrier le 8 janvier dernier. Les régions ont accepté de faire un effort au regard de l’engagement qui avait été pris. Ni les montants annoncés ni le calendrier n’ont été respectés par l’État. Onze mois après ce courrier, nous en sommes encore à discuter des moyens d’attribuer aux régions les ressources dont elles devraient disposer depuis le début de cette année.
Je le redis, je trouve cela assez surréaliste, d’autant que l’on souhaite renvoyer la question au projet de loi de finances, avec toutes les incertitudes qui entourent ce débat. Les régions méritent un minimum de respect, compte tenu des politiques publiques dont il est ici question.
J’appelle mes collègues à ne pas soutenir cet amendement, pour que l’État honore sa parole, et par respect pour les parlementaires ; nous verrons bien quelles décisions de justice seront rendues, le cas échéant.
La parole est à Mme la ministre.
ministre. Je suis conseillère régionale : je ne considère aucune collectivité comme un tiroir-caisse ou une variable d’ajustement – d’ailleurs, ni les collectivités ni l’État ne devraient s’inscrire dans un tel schéma.
Le Gouvernement a pris un engagement. Comme il n’y a pas eu de projet de loi de finances rectificative en cours d’année, le projet de loi de fin de gestion est la première occasion, après une procédure budgétaire très complexe en début d’année sur laquelle nous ne reviendrons pas, de poser le principe de la compensation, afin que les comptes des régions intègrent bien ce versement dans leur finalisation comptable. C’est la mesure que le Gouvernement propose à l’article 3.
Le Conseil d’État a validé cet article. M. le rapporteur général a un doute. Un article du projet de loi de finances prévoit 190 millions d’euros pour 2026 : si l’article 3 est censuré – et je prends là un engagement fort –, alors le Gouvernement inscrira dans le PLF pour 2026 les crédits qui étaient prévus pour 2025. S’il n’est pas censuré, alors autant agir en 2025 dans le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025. Cela a le mérite de la clarté.
Mon engagement est ferme. Nous aimerions faire les choses de manière organisée après un début d’année complexe. Voilà la réponse apportée par le Gouvernement pour respecter ses engagements s’agissant des comptes des régions.
Je vous propose donc, mesdames, messieurs les sénateurs, de soutenir l’article 3. Avec le rapporteur général, nous travaillerons évidemment en bonne intelligence. Je le redis, je m’engage à prévoir ces 200 millions d’euros dans le projet de loi de finances, via la commission mixte paritaire, la navette ou la deuxième lecture, si l’article 3 est censuré.
Vous connaissez l’équation budgétaire pour 2026. Je préfère être honnête, tout ce que nous pouvons faire en 2025, faisons-le ! Ainsi, nous aurons honoré nos engagements et nous pourrons passer à la suite.
La parole est à M. le rapporteur général.
rapporteur général de la commission des finances. Si l’article est censuré, madame la ministre, nous n’aurons plus à notre disposition la possibilité que vous évoquez. Je ne veux pas être victime d’un jeu de dupes.
Vous venez de confirmer que vous étiez tout à fait disposée à prévoir les crédits dans le projet de loi de finances pour 2026. Je vous confirme ce que vous savez déjà, le dispositif présente une fragilité juridique qui pourrait conduire à une censure du Conseil constitutionnel. Nous l’avons largement démontré, le Sénat essaie toujours de tirer la sonnette d’alarme, afin d’éviter que nous nous retrouvions en porte-à-faux.
Nous pouvons, à la fois, avoir des comptes bien tenus et respecter les engagements : c’est la position que je vous propose d’adopter.
Je mets aux voix l’amendement n° 2.