Amendement n° 173 rect. Sénat
LOI n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (1)
Dispositif
Alinéas 12 à 16
Supprimer ces alinéas.
Ce que ça change · analyse IA
Suppression des dérogations permettant de construire des logements en zones d'activité pour protéger le foncier économique.
Intention : Verrouiller l'usage économique du foncier en empêchant le détournement des zones d'activités vers l'habitat, afin de protéger la réindustrialisation et la cohérence de la planification territoriale face à la pression des promoteurs.
L'amendement visait à supprimer les dispositions permettant aux maires ou présidents d'EPCI d'autoriser, par dérogation au PLU, la construction de logements (y compris étudiants) au sein de zones d'activités économiques (ZAE). Le débat révèle une opposition frontale entre deux visions de l'aménagement : d'un côté, une volonté de flexibilité pour répondre à la crise du logement en utilisant le foncier disponible ; de l'autre, une volonté de sanctuariser les zones d'activités pour éviter que la spéculation immobilière ne dévore l'outil industriel et économique, tout en préservant la cohérence de la planification locale (le PLU) face à des décisions de dérogation prises au cas par cas.
Objet
Les alinéas 11 à 16 de l’article 2 proposent d’intégrer une nouvelle mesure dérogatoire au Plan local d’urbanisme (PLU(i)), permettant à l’autorité compétente en matière d’urbanisme d'autoriser un projet de construction de logements dans le périmètre d’une zone d’activité.
Les Zones d’activité économique (ZAE) accueillent aujourd’hui 15% des entreprises représentant 30% de l’emploi. Elles offrent aux entreprises la possibilité d’accéder à un foncier restant accessible.
Les zones d'activités économiques, conçues pour accueillir des petites et moyennes entreprises ou des artisans grâce à un foncier moins cher, ne sont pas destinées à l'habitat. Elles ont déjà fait l’objet d’importants “rétrozonages” en application des principes du ZAN. Y autoriser la construction de logements risquerait de provoquer un effet d'appel d’air des opérateurs immobiliers, générant une concurrence déséquilibrée entre des usages, au demeurant tous deux essentiels aux territoires, aux logiques foncières très différentes. Elles pourraient inciter certaines entreprises à privilégier la plus-value foncière à la pérennisation voire au développement de leur activité alors que de nombreux territoires engagent d’importants investissements, via des foncières dédiées à la densification de ces zones d’activités.
Pour ces raisons et parce que le principe est celui d’une procédure dérogatoire et non, par exemple, d’une modification simplifiée du PLU(i), le présent amendement propose de supprimer ces deux alinéas et de laisser aux élus le soin de déterminer les orientations qu’ils souhaitent donner à leur PLU(i).
Enfin, il est également proposé de supprimer l’alinéa 16 qui prévoit également des dérogations au PLU pour permettre la construction de logements étudiants sur les mêmes fondements, mais aussi et surtout, parce que l’autorisation serait donnée par l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou le permis d’aménager (le maire), sans avis de l’autorité compétente en matière d’urbanisme (l’EPCI), le risque étant un détricotage du PLU(i).
De manière globale, si certaines dérogations au PLU(i) peuvent se concevoir, une multiplication de celles-ci risque de fragiliser la portée du document et de porter atteinte à sa cohérence, mais aussi de désavouer les élus qui s’en dotent, et d’affaiblir la confiance des citoyens dans les processus de planification locale.
Par ailleurs, une accumulation des dérogations pourrait être, paradoxalement et à rebours de l’objectif affiché, source de complexification.
Enfin, cette initiative n’est pas de nature à répondre ni défis auxquels les territoires sont confrontés ni aux besoins exprimés pour faire face à une crise du logement accrue.
Cette proposition fait l’objet d’une position partagée avec Intercommunalités de France.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 17/06/2025 — 83 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 173 rectifié est présenté par MM. Mizzon, Duffourg et Delcros, Mme Vermeillet, MM. Canévet, Menonville et Kern, Mmes Jacquemet et de La Provôté, M. Haye et Mme Herzog.
L’amendement n° 186 est présenté par MM. Jadot, Benarroche, G. Blanc et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique et Gontard, Mme Guhl, M. Mellouli, Mmes Ollivier et Poncet Monge, M. Salmon et Mmes Senée, Souyris et M. Vogel.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéas 12 à 16
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Jean-Marie Mizzon, pour présenter l’amendement n° 173 rectifié.
L’article 2 permet d’intégrer au PLU de nouvelles dérogations, de nature à permettre à l’autorité compétente en matière d’urbanisme – soit au maire ou au président de l’EPCI – d’autoriser des constructions de maisons d’habitation sur des zones d’activité économique (ZAE).
Le présent amendement a pour objet de supprimer cette possibilité, la cohabitation entre zones d’habitation et zones d’activité économique n’étant pas toujours heureuse et pouvant faire naître de nombreux contentieux à l’avenir.
Par ailleurs, les alinéas que nous proposons de supprimer risqueraient de créer un appel d’air en direction des promoteurs immobiliers, qui pourraient se focaliser sur les ZAE pour des raisons uniquement pécuniaires, ce qui serait susceptible de désorganiser totalement l’économie générale de ces zones.
La parole est à M. Yannick Jadot, pour présenter l’amendement n° 186.
Cet amendement, qui a été élaboré avec France urbaine et Intercommunalités de France, a pour objet de supprimer la possibilité de déroger au PLU, notamment pour la création de logements en zone d’activité économique.
De fait, cette possibilité présente deux risques majeurs.
Premièrement, elle pourrait favoriser l’éviction des activités économiques par du logement, alors que 35 % des intercommunalités observent d’ores et déjà un développement de programmes résidentiels au détriment des destinations économiques – ce taux monte à 64 % dans les métropoles. La lutte contre ce remplacement est rendue nécessaire par la nécessité de réindustrialiser nos territoires, dans un contexte d’ores et déjà complexe : deux intercommunalités sur trois refusent des projets ou font face à des départs d’entreprises faute de foncier économique disponible.
Deuxièmement, il est paradoxal de soutenir la création de logements en ZAE alors que les efforts nationaux, notamment au travers des programmes Action Cœur de Ville et Petites Villes de demain, visent à redynamiser les centres-villes et les centres-bourgs. Les ZAE sont constituées pour accueillir des activités, non des logements. Leurs activités restent sources de nuisances et les déplacements y sont dangereux du fait, par exemple, de la circulation des poids lourds.
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L’amendement n° 120, présenté par Mmes Linkenheld et Artigalas, MM. Redon-Sarrazy, Bouad, Cardon, Mérillou, Michau, Montaugé et Pla, Mme Saint-Pé, MM. Tissot, Ros, Uzenat, Kanner et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéas 12 à 15
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Audrey Linkenheld.
Notre groupe est lui aussi favorable à la suppression des alinéas de l’article 2 qui permettent de déroger au cas par cas aux règles du plan local d’urbanisme pour créer des logements dans les zones d’activité économique.
Nous avons nous aussi élaboré cet amendement avec les associations Intercommunalités de France et France urbaine.
Je veux tout de suite dire que le sujet n’est pas de savoir si l’on est pour ou contre la mixité fonctionnelle : nous sommes bien évidemment favorables au développement de projets de logements à proximité d’un certain nombre de zones d’activité économique, voire en leur sein.
Étant sénatrice du Nord, je sais ce qu’est la désindustrialisation ; je connais les enjeux de la réindustrialisation ; je suis consciente de l’intérêt de pouvoir réutiliser des friches industrielles ; je sais aussi qu’un certain nombre de zones commerciales, qui étaient très « tendance », si je puis dire, dans les années 1960 ou 1970, le sont moins aujourd’hui et que construire du logement dans ces zones ferait sens.
Mais tel n’est pas l’objet de notre amendement. Celui-ci vise à affirmer que la mixité fonctionnelle, la cohabitation des activités économiques tertiaires et du logement, la réutilisation d’un certain nombre de zones doivent se faire dans le respect de la vision de l’aménagement du territoire que traduit le plan local d’urbanisme.
Le PLU est fait pour que les élus d’un territoire pensent ensemble ce territoire et se demandent ensemble comment produire de l’activité et du logement et de quelle manière combiner les deux.
Nous ne voyons pas au nom de quoi nous serions autorisés, par la loi, à déroger à la vision territoriale des élus exprimée dans le PLU. C’est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer cette possibilité.
L’amendement n° 199 rectifié, présenté par M. Chevalier, Mme Paoli-Gagin, M. Laménie, Mme L. Darcos et MM. A. Marc, V. Louault, Capus, Chasseing et Malhuret, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Après la référence :
L. 318-8-1,
insérer les mots:
à l’exception de celles comprenant ou destinées à des activités industrielles,
La parole est à M. Vincent Louault.
Cet amendement vise à distinguer, parmi les entreprises, les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), pour lesquelles il semble difficile d’ouvrir trop largement le changement de destination.
L’amendement n° 169 rectifié, présenté par M. Redon-Sarrazy, Mme Artigalas, MM. Bouad, Cardon, Mérillou, Michau, Montaugé, Pla, Stanzione, Tissot et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 16
Après le mot :
règles
insérer les mots :
de la zone urbaine et de la zone à urbaniser
La parole est à M. Jean-Claude Tissot.
Cet amendement, déposé en lien avec les chambres d’agriculture, vise à préciser les zones concernées par les dérogations aux règles d’urbanisme pour la réalisation de logements dédiés aux étudiants.
La modification que nous proposons vise à éviter une interprétation trop large des dérogations, qui pourrait conduire à une urbanisation non maîtrisée et à une consommation excessive de foncier, notamment dans des zones non destinées à l’urbanisation, tout en répondant, bien sûr, aux besoins spécifiques de logements étudiants.
L’amendement n° 114, présenté par Mme Artigalas, M. Redon-Sarrazy, Mme Linkenheld, MM. Bouad, Cardon, Mérillou, Michau, Montaugé, Pla, Stanzione, Tissot, Ros, Uzenat, Kanner et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 16
Compléter cet alinéa par les mots :
lorsque ces opérations font l’objet d’une convention plafonnant le montant des loyers selon des modalités précisées par décret
La parole est à M. Lucien Stanzione.
L’article 2 prévoit un élargissement des dérogations aux règles du plan local d’urbanisme – densité, hauteur, gabarit – applicables dans les zones tendues pour construire des logements étudiants.
Notre amendement vise à conditionner la possibilité de déroger aux règles d’urbanisme pour produire du logement étudiant au fait que ces résidences soient socialement accessibles, respectant un plafond de loyer défini par décret.
Une dérogation à ces règles doit être motivée par un motif d’intérêt général et répondre à l’objectif d’une production encadrée de logements étudiants réellement abordables. De fait, dans beaucoup de villes, se loger à prix raisonnable est devenu quasiment impossible pour un étudiant.
S’il est essentiel de relancer la production de logements étudiants, il convient d’assortir cette relance d’une régulation des prix des loyers pour disposer d’une offre réellement abordable.
Le parc des résidences étudiantes est en pleine expansion. Il convient de veiller à une segmentation de l’offre pour répondre à tous les profils.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteur. Nous ne sommes pas favorables à la suppression de la possibilité ouverte aux maires d’accorder des dérogations aux destinations fixées dans le PLU pour créer du logement dans les zones d’activité économique, car il y a urgence à requalifier certaines de ces zones, en particulier les zones commerciales d’entrée de ville.
Compte tenu des délais d’évolution des documents d’urbanisme, que cette proposition de loi, du reste, resserre, nous nous empêcherions, en supprimant cette disposition, d’introduire de la mixité fonctionnelle dans ces quartiers pendant encore plusieurs années.
À notre sens, le fait que la dérogation soit à la main du maire est déjà, en soi, une sécurité suffisante.
Nous avons précisé, en commission, que cette dérogation pourrait être rejetée ou accompagnée de prescriptions spéciales lorsque l’environnement n’est pas propice à l’implantation de logements – je pense en particulier à l’amendement de M. Mizzon.
Aussi, la commission émet un avis défavorable sur les amendements nos 186, 173 rectifié et 120.
L’amendement n° 199 rectifié, qui tend à exclure de telles dérogations pour les zones accueillant ou susceptibles d’accueillir des activités industrielles, semble surtout facteur de complication et inutilement restrictif.
Nous avons déjà précisé que l’autorisation pourrait être refusée, notamment lorsque les installations et bâtiments voisins peuvent occasionner des nuisances et des risques. Les périmètres de protection des risques technologiques continuent naturellement de s’appliquer.
En sens inverse, la rigidité de la disposition proposée pourrait conduire à bloquer du foncier industriel inutilisé ou des zones mixtes où l’industrie ne serait que très minoritaire. Pour cette raison, j’émets un avis défavorable sur l’amendement n° 199 rectifié.
Pour ce qui concerne les logements étudiants, restreindre les dérogations au PLU aux logements étudiants dont les loyers sont plafonnés ne semble pas aller dans le sens de la simplification. Nous en avons déjà débattu lors de l’examen, l’an dernier, de la proposition de loi Daubié et nous étions alors convenus que, compte tenu de l’ampleur des difficultés que rencontrent les étudiants pour se loger, les logements étudiants de tout type étaient bons à prendre, d’autant qu’accorder une dérogation pour une résidence étudiante n’empêche pas d’en accorder ensuite pour une autre résidence. Aussi, je sollicite le retrait de l’amendement n° 114.
En revanche, j’émets un avis favorable sur l’amendement n° 169 rectifié, qui vise à préciser que les dérogations au PLU ne s’appliqueront qu’aux zones urbaines (U) et à urbaniser (AU). La mesure n’a en effet pas pour objet de permettre de déroger au zonage du PLU, notamment aux règles de destination dans les espaces naturels, agricoles et forestiers, de manière indifférenciée, au seul bénéfice des résidences étudiantes.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. Pour ce qui concerne les amendements nos 173 rectifié et 186, je soutiens la mesure de la proposition de loi qui vise à permettre la création de logements au sein de ZAE en mutation.
Nous comptons aujourd’hui de très nombreuses zones d’activité économique, notamment commerciale, obsolètes, vieillissantes et marquées par la vacance, mais complètement intégrées dans la ville et bien desservies par les transports et les réseaux. Dans ces zones, il serait pertinent de faciliter le recyclage foncier pour le logement.
Au demeurant, la mesure est strictement limitée au périmètre des zones d’activité, d’une part, et à la création de logements, d’autre part. Faisons confiance aux élus, qui sauront identifier les cas dans lesquels ces dérogations seront utiles et pertinentes.
Enfin, je signale que ces deux amendements tendent aussi à supprimer la mesure relative au logement pour les étudiants.
Pour ces raisons, je sollicite leur retrait ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Pour les mêmes raisons, je sollicite le retrait de l’amendement n° 120 de Mme Linkenheld.
Concernant l’amendement n° 199 rectifié, il faudra à chaque fois examiner l’opportunité d’autoriser ou non du logement dans une ZAE, en fonction de l’état de la zone et de ses perspectives. On imagine mal un maire souhaitant implanter des logements à côté d’une usine… Il me semble que nous pouvons faire confiance aux édiles.
Je rappelle que les plans de prévention des risques continueront de s’appliquer de plein droit, l’implantation en cas de risque industriel ou technologique sera donc interdite.
En outre, la rédaction issue des travaux de la commission indique bien que la dérogation sera refusée en cas de nuisance ou de risque.
Même si je peux entendre le souhait de préserver le foncier à vocation industrielle, qui fait face aux tensions décrites dans l’exposé des motifs, l’adoption de l’amendement interdirait toute implantation de logements en ZAE dès lors que l’on compte une seule activité industrielle sur le périmètre, ce qui rendrait la mesure inopérante : avis défavorable.
Sur l’amendement n° 169 rectifié de M. Redon-Sarrazy, nous nous en remettons à la sagesse du Sénat, pour les raisons évoquées par M. le rapporteur.
Enfin, je sollicite le retrait de l’amendement n° 114.
Je mets aux voix les amendements identiques nos 173 rectifié et 186.