Amendement n° 186 Sénat
LOI n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (1)
Dispositif
Alinéas 12 à 16
Supprimer ces alinéas.
Ce que ça change · analyse IA
Supprime la possibilité de construire des logements en zones d'activités économiques pour protéger le foncier industriel.
Intention : Verrouiller l'usage du foncier économique pour empêcher que la pression immobilière résidentielle ne sacrifie les capacités de réindustrialisation et de création d'emplois.
L'amendement propose de supprimer les dérogations au Plan Local d'Urbanisme (PLU) permettant la création de logements au sein des zones d'activités économiques (ZAE). Le débat révèle une opposition fondamentale entre deux visions de l'aménagement : d'un côté, une volonté de faciliter la construction de logements par des dérogations simplifiées (portée par le texte initial) ; de l'autre, la volonté de préserver la souveraineté des élus locaux et la vocation économique des territoires. Le rejet de l'amendement confirme que le législateur privilégie la flexibilité de construction et la mixité fonctionnelle (même risquée) sur la protection stricte des zones d'activités et le respect absolu de la planification territoriale (PLU).
Objet
Cet amendement prévoit de supprimer la possibilité de déroger au PLU notamment pour la création de logements en zones d’activités économiques.
L’objectif affiché de cette proposition de loi est de donner plus de liberté aux élus locaux en matière d’urbanisme pour favoriser la construction de logements. Ces dispositions de l’article 2 visent à : « favoriser la construction de logements dans des zones d’activités économiques » (ZAE).
Pour ce faire, la PPL propose de déroger au Plan local d’urbanisme (PLU). Or le PLU est l’outil aux mains des élus locaux pour décider en fonction de leur projet de territoire où construire ou autoriser des logements. C’est en responsabilité que les élus choisissent les zones de logement (en fonction des critères de santé publique, d’accessibilité…). Aussi il est contradictoire de vouloir permettre des dérogations aux dispositions votées par les élus locaux dans le cadre de leur PLU en affirmant par ailleurs leur donner plus de liberté.
Par ailleurs, ces dispositions présentent un premier risque majeur : favoriser l’éviction des activités économiques par du logement, donc le prix de sortie est supérieur. 35 % des intercommunalités observent d’ores et déjà un développement de programme résidentiel au détriment des destinations économiques (64 % dans les métropoles). Favoriser ce remplacement en multipliant les dérogations est impensable face au besoin de réindustrialiser nos territoires. Or, cette réindustrialisation est d’ores et déjà complexe : deux intercommunalités sur trois refusent des projets ou font face à des départs d’entreprises faute de foncier économique disponible.
En outre, sur le plan méthodologique, ces dispositions présentent deux écueils. Tout d’abord, la définition des zones d’activités n’est pas établie. Cette disposition donnera donc lieu à du contentieux.
Deuxièmement, il est paradoxal de soutenir la création de logements en ZAE alors que les efforts nationaux, notamment au travers des programmes Action Coeur de Ville et Petites Villes de Demain, visent à redynamiser les centres-villes et centre-bourgs. Les ZAE sont constituées pour accueillir des activités et non du logement. Elles restent sources de nuisances liées aux activités et les déplacements y sont plus dangereux du fait de la circulation de poids lourds.
Cet amendement a été travaillé avec France Urbaine et Intercommunalités de France.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 17/06/2025 — 63 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 186 est présenté par MM. Jadot, Benarroche, G. Blanc et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique et Gontard, Mme Guhl, M. Mellouli, Mmes Ollivier et Poncet Monge, M. Salmon et Mmes Senée, Souyris et M. Vogel.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéas 12 à 16
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Jean-Marie Mizzon, pour présenter l’amendement n° 173 rectifié.
L’article 2 permet d’intégrer au PLU de nouvelles dérogations, de nature à permettre à l’autorité compétente en matière d’urbanisme – soit au maire ou au président de l’EPCI – d’autoriser des constructions de maisons d’habitation sur des zones d’activité économique (ZAE).
Le présent amendement a pour objet de supprimer cette possibilité, la cohabitation entre zones d’habitation et zones d’activité économique n’étant pas toujours heureuse et pouvant faire naître de nombreux contentieux à l’avenir.
Par ailleurs, les alinéas que nous proposons de supprimer risqueraient de créer un appel d’air en direction des promoteurs immobiliers, qui pourraient se focaliser sur les ZAE pour des raisons uniquement pécuniaires, ce qui serait susceptible de désorganiser totalement l’économie générale de ces zones.
La parole est à M. Yannick Jadot, pour présenter l’amendement n° 186.
Cet amendement, qui a été élaboré avec France urbaine et Intercommunalités de France, a pour objet de supprimer la possibilité de déroger au PLU, notamment pour la création de logements en zone d’activité économique.
De fait, cette possibilité présente deux risques majeurs.
Premièrement, elle pourrait favoriser l’éviction des activités économiques par du logement, alors que 35 % des intercommunalités observent d’ores et déjà un développement de programmes résidentiels au détriment des destinations économiques – ce taux monte à 64 % dans les métropoles. La lutte contre ce remplacement est rendue nécessaire par la nécessité de réindustrialiser nos territoires, dans un contexte d’ores et déjà complexe : deux intercommunalités sur trois refusent des projets ou font face à des départs d’entreprises faute de foncier économique disponible.
Deuxièmement, il est paradoxal de soutenir la création de logements en ZAE alors que les efforts nationaux, notamment au travers des programmes Action Cœur de Ville et Petites Villes de demain, visent à redynamiser les centres-villes et les centres-bourgs. Les ZAE sont constituées pour accueillir des activités, non des logements. Leurs activités restent sources de nuisances et les déplacements y sont dangereux du fait, par exemple, de la circulation des poids lourds.
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L’amendement n° 120, présenté par Mmes Linkenheld et Artigalas, MM. Redon-Sarrazy, Bouad, Cardon, Mérillou, Michau, Montaugé et Pla, Mme Saint-Pé, MM. Tissot, Ros, Uzenat, Kanner et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéas 12 à 15
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Audrey Linkenheld.
Notre groupe est lui aussi favorable à la suppression des alinéas de l’article 2 qui permettent de déroger au cas par cas aux règles du plan local d’urbanisme pour créer des logements dans les zones d’activité économique.
Nous avons nous aussi élaboré cet amendement avec les associations Intercommunalités de France et France urbaine.
Je veux tout de suite dire que le sujet n’est pas de savoir si l’on est pour ou contre la mixité fonctionnelle : nous sommes bien évidemment favorables au développement de projets de logements à proximité d’un certain nombre de zones d’activité économique, voire en leur sein.
Étant sénatrice du Nord, je sais ce qu’est la désindustrialisation ; je connais les enjeux de la réindustrialisation ; je suis consciente de l’intérêt de pouvoir réutiliser des friches industrielles ; je sais aussi qu’un certain nombre de zones commerciales, qui étaient très « tendance », si je puis dire, dans les années 1960 ou 1970, le sont moins aujourd’hui et que construire du logement dans ces zones ferait sens.
Mais tel n’est pas l’objet de notre amendement. Celui-ci vise à affirmer que la mixité fonctionnelle, la cohabitation des activités économiques tertiaires et du logement, la réutilisation d’un certain nombre de zones doivent se faire dans le respect de la vision de l’aménagement du territoire que traduit le plan local d’urbanisme.
Le PLU est fait pour que les élus d’un territoire pensent ensemble ce territoire et se demandent ensemble comment produire de l’activité et du logement et de quelle manière combiner les deux.
Nous ne voyons pas au nom de quoi nous serions autorisés, par la loi, à déroger à la vision territoriale des élus exprimée dans le PLU. C’est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer cette possibilité.
L’amendement n° 199 rectifié, présenté par M. Chevalier, Mme Paoli-Gagin, M. Laménie, Mme L. Darcos et MM. A. Marc, V. Louault, Capus, Chasseing et Malhuret, est ainsi libellé :
Alinéa 12
Après la référence :
L. 318-8-1,
insérer les mots:
à l’exception de celles comprenant ou destinées à des activités industrielles,
La parole est à M. Vincent Louault.
Cet amendement vise à distinguer, parmi les entreprises, les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), pour lesquelles il semble difficile d’ouvrir trop largement le changement de destination.
L’amendement n° 169 rectifié, présenté par M. Redon-Sarrazy, Mme Artigalas, MM. Bouad, Cardon, Mérillou, Michau, Montaugé, Pla, Stanzione, Tissot et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 16
Après le mot :
règles
insérer les mots :
de la zone urbaine et de la zone à urbaniser
La parole est à M. Jean-Claude Tissot.
Cet amendement, déposé en lien avec les chambres d’agriculture, vise à préciser les zones concernées par les dérogations aux règles d’urbanisme pour la réalisation de logements dédiés aux étudiants.
La modification que nous proposons vise à éviter une interprétation trop large des dérogations, qui pourrait conduire à une urbanisation non maîtrisée et à une consommation excessive de foncier, notamment dans des zones non destinées à l’urbanisation, tout en répondant, bien sûr, aux besoins spécifiques de logements étudiants.
L’amendement n° 114, présenté par Mme Artigalas, M. Redon-Sarrazy, Mme Linkenheld, MM. Bouad, Cardon, Mérillou, Michau, Montaugé, Pla, Stanzione, Tissot, Ros, Uzenat, Kanner et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 16
Compléter cet alinéa par les mots :
lorsque ces opérations font l’objet d’une convention plafonnant le montant des loyers selon des modalités précisées par décret
La parole est à M. Lucien Stanzione.
L’article 2 prévoit un élargissement des dérogations aux règles du plan local d’urbanisme – densité, hauteur, gabarit – applicables dans les zones tendues pour construire des logements étudiants.
Notre amendement vise à conditionner la possibilité de déroger aux règles d’urbanisme pour produire du logement étudiant au fait que ces résidences soient socialement accessibles, respectant un plafond de loyer défini par décret.
Une dérogation à ces règles doit être motivée par un motif d’intérêt général et répondre à l’objectif d’une production encadrée de logements étudiants réellement abordables. De fait, dans beaucoup de villes, se loger à prix raisonnable est devenu quasiment impossible pour un étudiant.
S’il est essentiel de relancer la production de logements étudiants, il convient d’assortir cette relance d’une régulation des prix des loyers pour disposer d’une offre réellement abordable.
Le parc des résidences étudiantes est en pleine expansion. Il convient de veiller à une segmentation de l’offre pour répondre à tous les profils.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteur. Nous ne sommes pas favorables à la suppression de la possibilité ouverte aux maires d’accorder des dérogations aux destinations fixées dans le PLU pour créer du logement dans les zones d’activité économique, car il y a urgence à requalifier certaines de ces zones, en particulier les zones commerciales d’entrée de ville.
Compte tenu des délais d’évolution des documents d’urbanisme, que cette proposition de loi, du reste, resserre, nous nous empêcherions, en supprimant cette disposition, d’introduire de la mixité fonctionnelle dans ces quartiers pendant encore plusieurs années.
À notre sens, le fait que la dérogation soit à la main du maire est déjà, en soi, une sécurité suffisante.
Nous avons précisé, en commission, que cette dérogation pourrait être rejetée ou accompagnée de prescriptions spéciales lorsque l’environnement n’est pas propice à l’implantation de logements – je pense en particulier à l’amendement de M. Mizzon.
Aussi, la commission émet un avis défavorable sur les amendements nos 186, 173 rectifié et 120.