Amendement n° 172 Sénat
LOI n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (1)
Dispositif
Alinéas 2 à 6 et 39
Supprimer ces alinéas.
Ce que ça change · analyse IA
Maintien de l'obligation de solarisation et de végétalisation pour tous les bâtiments de >500m², publics comme privés, face à une volonté de l'exécutif d'assouplir les seuils et les cibles.
Intention : L'auteur cherche à verrouiller l'ambition environnementale de la loi APER en empêchant tout dégonflement des obligations de transition énergétique, au risque de peser sur les budgets des acteurs économiques et publics. Le rejet de l'amendement consacre la priorité donnée à la préservation des finances publiques et à la compétitivité économique sur l'impératif de déploiement accéléré des énergies renouvelables et de la biodiversité urbaine.
L'amendement conteste le recul législatif opéré par la commission, qui visait à alléger la charge des propriétaires en relevant le seuil d'application de 500 à 1100 m², en supprimant l'obligation de végétalisation et en excluant les bâtiments privés. Le débat révèle une fracture profonde entre une vision de l'écologie comme levier de stabilité réglementaire et de développement économique (filières locales, retour sur investissement) et une vision pragmatique, voire budgétaire, de l'exécutif et de la commission, qui privilégient la protection du pouvoir d'achat des collectivités et la compétitivité des entreprises face à des coûts de rénovation jugés potentiellement prohibitifs sur le bâti ancien.
Objet
Cet amendement vise à rétablir le dispositif de l’article 43 de la loi « APER » qui prévoit une obligation d’installation de système de production d’énergies renouvelables ou de végétalisation sur les toitures des bâtiments existants non‑résidentiels de plus de 500m² d’emprise au sol à compter du 1er janvier 2028.
Le texte issu de la commission des affaires économiques assouplit ces obligations :
‑ en relevant le seuil à 1100 m² au lieu de 500m²
‑ en supprimant de l’obligation la végétalisation des toitures
‑et en écartant les bâtiments privés de ces obligations.
Or, il est essentiel que ces exigences prévues par la loi « APER » soient maintenues, et ce pour tous les bâtiments publics et privés, au vu des bénéfices environnementaux, sociaux et économiques attestés.
Les surcoûts invoqués pour justifier cette remise en cause sont, en réalité, très limités. D’autant que le retour sur investissement et les bénéfices des systèmes de végétalisation et de production d’énergies renouvelables compensent largement ces surcoûts.
L’investissement à réaliser pour végétaliser une construction neuve, publique ou non, est de l’ordre de 50 € à 300 € par m². Cela est largement compensée par les nombreux bénéfices de la végétalisation : lutte contre les îlots de chaleur, gestion des eaux pluviales, accueil de la biodiversité et participation à la continuité écologique, renforcement de l’isolation acoustique et thermique, amélioration du bien‑être des usagers, protection du bâti car la végétalisation prolonge la durée de vie de l‘étanchéité sous‑jacente.
La plus‑value constructive liée à la mise en place d’une centrale solaire photovoltaïque sur une construction neuve d’un ouvrage, public ou non, est d’environ 100 €/m². En outre, avec les modalités en vigueur, l’électricité peut être autoconsommée localement dans le bâtiment ou dans le quartier et le surplus, réinjecté dans le réseau ou bien stocké. Aussi, l’investissement est amorti sur une période comprise entre 10 et 15 ans en fonction de l’ensoleillement, avec une durée de vie de l’installation allant de 20 à 30 ans.
Il est important de préciser que les collectivités locales ne peuvent pas se voir imposer de surcoûts excessifs car l’article 171‑5 du code de la construction et de l’Habitat prévoit déjà des possibilités de déroger à ces obligations sous réserve de justifier d’un manque de rentabilité, ou d’une impossibilité technique.
Enfin, les entreprises du bâtiment se sont organisées pour répondre aux demandes de l’État en termes de développement de la filière photovoltaïque et végétalisation par le recrutement et la formation de main‑d’œuvre locale et non‑délocalisable et par l’investissement dans leur capacité de production. Il est donc fondamental de garder une vraie stabilité au niveau du cadre réglementaire, sur des segments d’activité que sont le solaire et la végétalisation sur construction neuve sur lequel le retour d’expérience est très largement favorable.
Pour toutes ces raisons, cet amendement propose se rétablir les obligations prévues par la loi APER de mars 2023.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 17/06/2025 — 82 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 172, présenté par M. Longeot, est ainsi libellé :
Alinéas 2 à 6 et 39
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Jean-François Longeot.
Il est défendu, monsieur le président.
L’amendement n° 55 rectifié, présenté par MM. Grosvalet et Bilhac, Mme Briante Guillemont, MM. Cabanel et Gold, Mmes Guillotin et Jouve, M. Masset et Mme Pantel, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Philippe Grosvalet.
Cet amendement tend à ne supprimer que l’alinéa 3 – en somme, il s’agit du repli du repli…
Nous considérons que la portée de la mesure sur l’ensemble des bâtiments a été grandement limitée. Nous souhaitons donc revenir sur la nomenclature des bâtiments visés.
L’amendement n° 54 rectifié, présenté par MM. Grosvalet et Bilhac, Mme Briante Guillemont, MM. Cabanel et Gold, Mme Jouve, M. Masset et Mme Pantel, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Philippe Grosvalet.
Je le retire, monsieur le président.
L’amendement n° 54 rectifié est retiré.
L’amendement n° 53 rectifié bis, présenté par MM. Grosvalet et Bilhac, Mme Briante Guillemont, MM. Cabanel, Daubet et Gold, Mmes Guillotin et Jouve, M. Masset et Mme Pantel, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Rédiger ainsi cet alinéa :
b) Les mots : « au moins égale à 500 mètres carrés » sont remplacés par les mots : « supérieure à 1 100 mètres carrés au 1er janvier 2028, à 410 mètres carrés au 1er janvier 2029 et à 130 mètres carrés au 1er janvier 2031, » ;
La parole est à M. Philippe Grosvalet.
Nous avons beaucoup parlé de surtransposition. Certes, aujourd’hui, nous sommes dans ce dernier cas. Mais le calendrier prévu par la directive européenne est très clair et chiffré.
Nous proposons donc de nous conformer strictement à nos obligations européennes.
L’amendement n° 56 rectifié, présenté par MM. Grosvalet et Bilhac, Mme Briante Guillemont, MM. Cabanel et Gold, Mme Jouve, M. Masset et Mme Pantel, est ainsi libellé :
Alinéas 5 à 10
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Philippe Grosvalet.
Cette disposition relève de la même démarche, mais concerne la végétalisation, au sujet de laquelle nous assistons à un véritable retour en arrière.
Mes chers collègues, nous sommes tous élus locaux. Pour ma part, j’ai été président de département : nous avons végétalisé, depuis longtemps, tous les collèges et tous les bâtiments publics que nous avons construits, et cela pour des raisons positives, auxquelles nous avons tous adhéré sur nos territoires.
Je ne comprends pas que nous puissions revenir sur une telle démarche, qui constitue un véritable progrès en matière d’environnement, d’esthétique et de biodiversité. C’est un retour en arrière, alors que les élus locaux, quelle que soit leur sensibilité politique – c’est le cas de ceux de toutes les communes du département de Loire-Atlantique, dont je suis élu –, ont adopté, depuis très longtemps, la végétalisation de l’ensemble des bâtiments publics.
L’amendement n° 205, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 9
Remplacer les mots :
bâtiments pour lesquels l’installation
par les mots :
bâtiment disposant déjà
et les mots :
est prescrite par le règlement du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en tenant lieu
par les mots :
qui respecte des caractéristiques minimales fixées par un arrêté du ministre chargé de la construction. »
II. – Alinéa 10
Supprimer cet alinéa.
III. – Alinéa 11
Remplacer la référence :
4°
par la référence :
3°
La parole est à Mme la ministre.
ministre. L’article 1er de la proposition de loi prévoit des modifications concernant les obligations de solarisation des bâtiments non résidentiels.
Dans ce cadre, l’amendement déposé par le Gouvernement vise à supprimer la dérogation à l’obligation de solarisation des toitures dans le cas où un PLU prévoit déjà une obligation de végétalisation de cette même toiture. En effet, les surfaces de toiture des bâtiments, déjà artificialisées par nature, sont à privilégier pour le déploiement des énergies renouvelables, notamment pour éviter la consommation d’espaces naturels ou agricoles et en vue d’atteindre nos objectifs climatiques et de production d’énergie renouvelable.
Un cadre dérogatoire à l’obligation est déjà prévu par la loi, en particulier en cas d’absence de rentabilité des installations ou de contraintes économiques. Il me paraît donc inutile, d’une part, d’opposer les PLU et la solarisation en toiture et, d’autre part, de multiplier les cas de dérogation à l’obligation de solarisation et de végétalisation.
Ainsi, soit le maître d’ouvrage peut concilier l’intérêt des deux dispositifs, soit il doit mobiliser le cadre dérogatoire existant. Tel est l’objet cet amendement.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteur. Nous ne sommes, bien sûr, pas favorables à la suppression pure et simple du relèvement du seuil d’assujettissement aux obligations de solarisation pour les bâtiments existants. En effet, cela reviendrait sur le texte initial de la proposition de loi, rétabli par la commission. C’est pourquoi nous sommes défavorables aux amendements nos 113 rectifié, 179 rectifié, 52 rectifié et 172.
Par ailleurs, la commission des affaires économiques ne méconnaît pas l’intérêt d’installer des panneaux solaires sur les toits des bâtiments existant plutôt que sur du foncier vierge. Elle s’inquiète, en revanche, du coût exorbitant de ces obligations pour les collectivités.
En effet, la situation est très différente selon qu’on parle de bâtiments neufs ou existants. Ainsi, dans les cas les plus défavorables, sur les bâtiments anciens dont il est nécessaire de renforcer la structure, le coût total de l’installation se monte à environ 260 euros par mètre carré.
Alors que les finances des collectivités sont exsangues, a-t-on vraiment besoin de leur imposer ces dépenses supplémentaires ? Clairement, l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité nous a répondu par la négative, en nous demandant un peu d’air. Nous ne faisons donc rien de plus en « dé-surtransposant » la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments, pour la seule année 2028.
Ensuite, j’apprécie la finesse de l’amendement n° 55 rectifié de M. Grosvalet, qui tend à maintenir dans le champ des bâtiments assujettis les bâtiments non résidentiels non publics, tels que les commerces ou les parcs de stationnement couverts.
Cependant, là aussi, au vu de la situation économique, souhaite-t-on vraiment soumettre nos opérateurs économiques à des contraintes plus fortes que celles qui ont cours chez nos voisins européens ? Il me semble que c’est la directive qu’il faudrait changer, si l’on veut assujettir tout le monde. L’avis sur cet amendement sera donc également défavorable.
Pour rassurer ceux qui s’inquiéteraient d’un abandon de nos objectifs en matière d’énergies renouvelables, je rappelle que la directive, qui devra être transposée intégralement d’ici au mois de mai 2026, abaisse dès le 1er janvier 2029 le seuil d’assujettissement à 410 mètres carrés d’emprise au sol.
Il ne s’agit donc ici que de permettre aux collectivités d’échelonner leur effort. Mais un futur texte portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne (Ddadue) sera un véhicule plus adapté pour en débattre, car les mesures de transposition de cette directive méritent une discussion d’ensemble sur ce sujet.
C’est pourquoi la commission demande le retrait de l’amendement n° 53 rectifié bis.
Elle émet, en outre, un avis défavorable sur l’amendement n° 56 rectifié.
Quant à l’amendement n° 205, il tend à corriger une rédaction travaillée avec le Gouvernement, dont je m’étonne d’ailleurs qu’elle soit contraire au droit européen. Toutefois, nous la corrigeons de bonne grâce, et j’émets donc un avis favorable sur cet amendement.
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. En ce qui concerne les amendements identiques nos 113 rectifié et 179 rectifié, la directive européenne de 2024 sur la performance énergétique des bâtiments n’existait pas encore lorsque la loi Aper a été votée en 2023.
Voilà pourquoi l’obligation fixée en 2023 par la loi Aper est plus contraignante que celle de la directive, laquelle prévoit, à partir du 1er janvier 2028, la solarisation des seuls bâtiments publics, avec un seuil d’assujettissement fixé à 1 100 mètres carrés d’emprise au sol.
Le Gouvernement souhaite aligner le droit français sur la directive européenne, évitant ainsi toute surtransposition. C’est pourquoi il demande le retrait de ces deux amendements identiques ; à défaut, il émettrait un avis défavorable. Il en va de même pour les amendements nos 52 rectifié, 172 et 55 rectifié.
En revanche, avec l’amendement n° 53 rectifié bis, M. Grosvalet propose que le seuil d’assujettissement à l’obligation de solarisation de la toiture des bâtiments publics existants soit renforcé graduellement.
La directive sur la performance énergétique des bâtiments, dont l’article 1er porte sur les obligations de solarisation des bâtiments publics, prévoit un abaissement progressif dans le temps du seuil d’assujettissement : 1 100 mètres carrés d’emprise au sol au 1er janvier 2028, 410 mètres carrés au 1er janvier 2029 et 130 mètres carrés au 1er janvier 2031.
C’est pourquoi j’émets un avis favorable sur cet amendement.
Enfin, le Gouvernement demande le retrait de l’amendement n° 56 rectifié ; à défaut, il émettrait un avis défavorable.
La parole est à M. Yannick Jadot, pour explication de vote.
Bien sûr, la solarisation est un investissement pour les collectivités. Personne ne le met en doute. Mais existe-t-il aujourd’hui une seule collectivité qui voudrait revenir en arrière sur le changement d’éclairage, compte tenu des économies accumulées grâce à cette mesure ?
Mes chers collègues, voyez le temps qui nous attend cette semaine : ce sera le plein soleil. Dans ces conditions, les panneaux solaires atteindraient une production maximale, notamment au bénéfice des collectivités. Par ailleurs, cette semaine sera chaude. Or la végétalisation est nécessaire pour supporter la canicule.
Mes chers collègues, vous invoquez régulièrement le bon sens, qui est, reconnaissons-le, un concept quelque peu ambigu, à bien des égards. Mais en l’occurrence, très franchement, s’il est une occasion de ne pas reculer, c’est bien celle-ci.
Je mets aux voix les amendements identiques nos 113 rectifié et 179 rectifié.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
Je mets aux voix l’amendement n° 52 rectifié.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Je mets aux voix l’amendement n° 172.