Amendement n° 140 Sénat
LOI n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (1)
Dispositif
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
....‑ Pour répondre aux difficultés des collectivités territoriales liées aux lourdeurs de l’élaboration et de l’évolution des documents de planification, le Gouvernement est autorisé, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre, par voie d’ordonnance, dans un délai de dix‑huit mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure de nature législative :
1° Permettant d’alléger, de simplifier et de clarifier les procédures d’élaboration et d’évolution des documents d’urbanisme, en réduisant leur nombre, en redéfinissant leur champ d’application et en modifiant les règles définissant les formalités et modalités qui leur sont applicables ;
2° Permettant de simplifier et de clarifier les procédures de mise en compatibilité des documents d’urbanisme et des documents de planification avec un projet revêtant un caractère d’intérêt général ou d’utilité publique,en réduisant leur nombre, en redéfinissant leur champ d’application et en adaptant les formalités et modalités qui leur sont applicables.
Pour chaque ordonnance prévue aux 1° et 2° , un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Ce que ça change · analyse IA
Autorise le Gouvernement à simplifier par ordonnance les procédures d'urbanisme, entre besoin d'agilité et crainte d'un déni de contrôle parlementaire.
Intention : Permettre au Gouvernement de contourner la lourdeur du débat parlementaire pour imposer une simplification structurelle et rapide du droit de l'urbanisme, au risque de réduire la capacité d'influence des élus locaux sur les règles de leur territoire.
L'amendement vise à déléguer au pouvoir exécutif la refonte structurelle du droit de l'urbanisme (réduction du nombre de procédures de modification des PLU/SCOT et simplification des procédures de mise en compatibilité avec des projets d'intérêt général). Le rejet de cet amendement par le Sénat souligne une opposition fondamentale sur la méthode : le Gouvernement invoque la complexité technique (cent articles à modifier) et l'urgence de la sécurité juridique pour justifier l'ordonnance, tandis que les sénateurs dénoncent une volonté de « travailler en chambre », privant le Parlement de son rôle de contrôle sur une compétence clé des collectivités territoriales.
Objet
Les collectivités territoriales et les porteurs de projet font état des difficultés liées aux procédures actuelles d’élaboration et d’évolution des documents d’urbanisme, dont la complexité obère une adaptation agile des territoires aux nouveaux enjeux de société, notamment en matière de production de logements.
Plusieurs reproches leur sont adressés :
‑ leur multiplicité : à titre d’exemple, à l’heure actuelle, quatre procédures distinctes permettent de faire évoluer les plans locaux d’urbanisme, selon les modifications qui y sont apportées : la révision, en miroir de la procédure d’élaboration, la révision allégée, la modification et la modification simplifiée ;
‑ leur lourdeur procédurale : elle génère une charge importante pour les collectivités territoriales et des délais excessivement longs pour adapter les documents d’urbanisme aux projets de territoire ;
‑ la difficulté à déterminer le champ d’application des différentes procédures, qui est source de complexité pour les élus locaux et d’insécurité juridique quant au choix de la procédure à suivre.
Face à ce constat, il est nécessaire de réformer le cadre juridique existant afin de rationaliser et simplifier les voies d’évolution des documents d’urbanisme (schéma de cohérence territoriale et plan local d’urbanisme) pour redonner de la souplesse à ces documents essentiels pour l’aménagement des territoires. C‘est pourquoi le Gouvernement souhaite engager un travail de fond plus global de réforme du cadre juridique existant dans tous les champs ayant trait à l’élaboration et l’évolution des documents d’urbanisme dans l’objectif de réduire le nombre de procédures, de redéfinir leur champ d’application et de modifier les formalités qui leur sont applicables.
Dans cette perspective, le présent amendement a pour objet d’habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance en application de l’article 38 de la Constitution.
S’agissant de la première mesure de l’habilitation, elle consistera à procéder à une modification des dispositions législatives dans tous les champs ayant trait à l’élaboration et l’évolution des documents d’urbanisme dans l’objectif de réduire le nombre de procédures, de redéfinir leur champ d’application et de modifier les formalités qui leur sont applicables, le cas échéant en recourant à la dématérialisation.
S’agissant du deuxième objet de l’habilitation, il portera sur la refonte de procédures dites « projets » , l’accueil d’un projet pouvant nécessiter la mise en compatibilité des documents locaux d’urbanisme (SCOT, PLU) ou des documents de planification régionale (SRADDET, SDRIF, SAR, PADDUC) ou encore de documents sectoriels (PPR, SDAGE, etc.). Ces procédures dérogatoires au droit commun de la planification ne sont permises que pour les projets dont l’utilité publique ou l’intérêt général est reconnu par enquête publique. Elles peuvent être à l’initiative de la collectivité compétente en urbanisme, d’une autre collectivité ou de l’État. Initialement réduites dans leur champ et limitées à des opérations ciblées (opération d’aménagement notamment), ces procédures tendent à se multiplier et à s’ouvrir à d’autres projets (projets industriels, récemment). Par ailleurs, si la déclaration de projet est fortement mobilisée par tous les acteurs compétents, à l’inverse, la procédure intégrée est peu mise en œuvre. En outre, ces procédures ne s’appliquent pas sur le territoire des communes couvertes par une carte communale.
Il y a donc lieu de repenser, pour mieux les articuler et les rationnaliser, ces procédures dont la multiplication et l’extension du champ nuisent à leur lisibilité et leur mise en œuvre.
Cette mesure consistera à procéder à une modification des dispositions législatives dans tous les champs ayant trait à la mise en compatibilité des documents d’urbanisme, des documents de planification régionale et des documents sectoriels dans l’objectif de rationnaliser le nombre de procédures, de redéfinir leur champ d’application et de mieux articuler les formalités qui leur sont applicables.
Ainsi, une telle réforme apportera une clarification aux collectivités et aux porteurs de projet et permettra de renforcer la sécurité juridique des documents d’urbanisme et des projets. L’aspect technique et procédural de ces évolutions nécessite un approfondissement du dispositif, de même que la nécessité de prévoir des modifications et des mesures de coordination dans de nombreux chapitres du code de l’urbanisme justifie le recours à une ordonnance. De même, les concertations préalables à mener avec les différents acteurs concernés justifient que ces mesures soient, là encore, définies dans le cadre d’une ordonnance.
Un délai de 18 mois apparaît nécessaire pour faire aboutir cette réforme essentielle et qui appelle des travaux juridiques fins. Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de chacune des ordonnances.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 17/06/2025 — 49 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 140, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
… - Pour répondre aux difficultés des collectivités territoriales liées aux lourdeurs de l’élaboration et de l’évolution des documents de planification, le Gouvernement est autorisé, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre, par voie d’ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi, toute mesure de nature législative :
1° Permettant d’alléger, de simplifier et de clarifier les procédures d’élaboration et d’évolution des documents d’urbanisme, en réduisant leur nombre, en redéfinissant leur champ d’application et en modifiant les règles définissant les formalités et modalités qui leur sont applicables ;
2° Permettant de simplifier et de clarifier les procédures de mise en compatibilité des documents d’urbanisme et des documents de planification avec un projet revêtant un caractère d’intérêt général ou d’utilité publique, en réduisant leur nombre, en redéfinissant leur champ d’application et en adaptant les formalités et modalités qui leur sont applicables.
Pour chaque ordonnance prévue aux 1° et 2°, un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
La parole est à Mme la ministre.
ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, nos débats démontrent à la fois la complexité des procédures actuellement appliquées aux documents d’urbanisme et la difficulté que nous éprouvons, en la matière, à trouver un équilibre satisfaisant et opérationnel.
Nous devons agir avec prudence pour ce qui concerne ces procédures, qui sont le quotidien des collectivités territoriales. Mais, nous le savons aussi, ces dernières dénoncent aujourd’hui leur lourdeur et les risques juridiques auxquels elles les exposent. En témoignent, dans la période récente, de nombreuses annulations de PLU et de Scot.
Nous devons donc à la fois alléger ces procédures et les sécuriser, ce qui suppose un travail de fond précis et proportionné : il faut modifier près de cent articles de code pour atteindre cet objectif. Les associations représentant les élus locaux, que j’ai consultées, expriment d’ailleurs la même vigilance.
C’est ce travail de fond que je souhaite engager avec vous, afin de mener à bien la refonte des procédures dans le cadre clairement établi et délimité d’une habilitation à légiférer par ordonnance.
Je sais combien le Sénat est vigilant, à juste titre, quand il s’agit du recours aux ordonnances. Vous remarquerez que je n’en sollicite qu’une seule dans le cadre de ce texte : vous ne m’avez d’ailleurs jamais entendu parler d’autres ordonnances, bien que ces sujets soient éminemment techniques.
Avec Mme et M. les rapporteurs, nous avons déjà pu avancer sur le front législatif pour traiter d’autres sujets. Mais, dans ce cas précis, une telle habilitation est aujourd’hui indispensable à une simplification structurelle. Nous ne saurons pas faire sans, en tout cas dans un horizon proche.
Évidemment, cette ordonnance sera construite avec les parlementaires – je m’en porte garante – et avec l’ensemble des acteurs, afin de donner aux élus un cadre clair et simplifié, d’ici à l’entrée en fonction des prochains conseils municipaux.
Cette habilitation, que je vous invite bien sûr à voter, permettra de mener une simplification en profondeur.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteure. Madame la ministre, pour répondre aux difficultés que cause la lourdeur des procédures d’urbanisme, mieux vaut déposer un projet de loi que demander une telle habilitation au Parlement…
Opter pour une ordonnance revient à laisser l’administration travailler en chambre, avant de soumettre aux assemblées un texte sur lequel elles n’auront guère de prise. Ce n’est pas l’idée que nous nous faisons du débat parlementaire, encore moins lorsqu’il s’agit du cœur de compétence des collectivités territoriales.
Votre ordonnance rendrait nul et non avenu tout le travail accompli à l’Assemblée nationale et au Sénat, en commission comme en séance, sur l’article 1er A. Nous ne pouvons l’accepter.
La commission émet donc un avis défavorable.
La parole est à Mme la ministre.
ministre. Madame la rapporteure, j’ai bien entendu votre réponse. Mais je tiens à détailler les raisons d’une telle demande d’habilitation, afin que vous connaissiez précisément l’intention du Gouvernement.
Il s’agit d’éviter, en la matière, toute impossibilité d’avancer dans un avenir proche, même si vous insistez avec raison sur l’intérêt que présenterait un projet de loi dédié.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je n’aurai pas l’outrecuidance de vous faire des leçons de politique – vous la connaissez bien mieux que moi. Je m’en tiendrai donc à quelques considérations relatives aux documents d’urbanisme.
Vous avez tous pratiqué ces quatre procédures : la révision classique, la révision allégée, la modification du droit commun et la modification simplifiée. Le problème, c’est que les conditions de recours à l’une ou à l’autre de ces procédures sont assez obscures. En résultent de nombreux contentieux, sources d’insécurité pour les collectivités territoriales.
L’objectif est de clarifier les règles et de rationaliser les dispositions applicables. On pourrait, par exemple, se contenter de deux procédures : l’une complète, pour l’élaboration d’un document ou sa révision de très grande ampleur, et l’autre simplifiée, dans tous les autres cas.
La procédure simplifiée pourrait bénéficier de divers allégements procéduraux – régime léger de la modification simplifiée, avis des maires et des personnes publiques associées, simple mise à disposition du public et délibération de la collectivité territoriale. Bien sûr, l’ensemble de ces dispositions devraient faire l’objet d’une concertation avec les différents acteurs, à commencer par les élus, et s’articuler avec le droit européen.
J’en viens aux procédures dites projet, qui apparaissent comme le second sujet de complexité.
Ces procédures, qui, au fil des années, se sont développées dans notre droit, permettent d’inclure un projet donné dans un PLU ou un Scot. J’ajoute qu’elles sont multiples : déclaration de projet, procédure intégrée pour le logement, procédure intégrée en grande opération d’urbanisme (GOU) ou encore procédure sectorielle. Certaines sont intégrées,…
Et alors ?
ministre. … permettant ainsi de modifier plusieurs documents à la fois, mais pas toutes ; et, dans certains cas, ces procédures sont trop lourdes.
L’objectif serait de réduire leur nombre, voire de les fusionner en une procédure unique en élargissant les conditions d’usage.
Ainsi, les collectivités territoriales pourraient plus facilement faire entrer tel ou tel projet dans les cadres fixés par leurs différents documents d’urbanisme. À cette fin, nous pourrions retenir le modèle de la déclaration de projet, bien connu des communes et utilisé depuis de nombreuses années.
Tel pourrait être l’objet d’un travail partenarial avec le Parlement, pour construire les conditions de cette habilitation.
Désormais, je ne puis que m’en remettre au vote du Sénat. Mais je ne pouvais manquer de vous faire part, à ce moment précis, de ce que nous pourrions faire, rapidement, si vous le souhaitiez, mais surtout de concert.
Eh bien, présentez un projet de loi !
La parole est à M. Vincent Louault, pour explication de vote.
Madame la ministre, je salue l’énergie tout à fait remarquable que vous déployez pour défendre votre amendement ! Mais, pour notre part, nous n’y croyons plus. Et la simplification de l’administration par l’administration, j’y crois encore moins… (Sourires.)
Au bout du compte, entre les normes européennes, le principe de précaution et que sais-je encore, on ne manquera pas de prétextes pour éviter toute simplification.
Nous voterons contre cet amendement.
La parole est à Mme Viviane Artigalas, pour explication de vote.
Madame la ministre, comme vous le soulignez dans votre exposé des motifs, il y a bien lieu de « repenser » ces procédures, de « mieux les articuler » et de les « rationaliser ». Toutefois, une telle réforme s’appliquerait non seulement aux documents d’urbanisme, mais aussi aux divers documents de planification : il n’est pas envisageable qu’elle soit menée sans étude d’impact et à l’écart des assemblées parlementaires.
Les collectivités territoriales et les porteurs de projets ont besoin d’une réforme en profondeur. Les documents d’urbanisme ne sont plus en phase avec les enjeux de sobriété, de réindustrialisation et d’adaptation au changement climatique. Or les élus ont besoin d’outils plus agiles et opérationnels.
En parallèle, il faut revoir la fiscalité de l’aménagement des territoires. Ce dossier, d’ailleurs, n’avance pas.
Toutes ces questions supposent un projet de loi construit, élaboré grâce à une concertation.
Eh oui !
On ne saurait en traiter au détour d’une demande d’habilitation, formulée, qui plus est, au titre d’une proposition de loi.
Nous voterons donc contre cet amendement.
Je mets aux voix l’amendement n° 140.