Amendement n° 59
LOI n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (1)
Dispositif
Le chapitre VIII du titre VII du livre VII du code de justice administrative est complété par un article ainsi rédigé :
« Art. L. 778-3. – Font l’objet d’une procédure préalable d’admission, dans les conditions précisées par voie réglementaire, les recours dirigés contre les autorisations et déclarations préalables prises en application du titre II du livre IV du code de l’urbanisme.
« Les décisions définitives prises en application du premier alinéa du présent article sont susceptibles de recours en cassation devant le Conseil d’État, dans les conditions précisées par voie réglementaire. »
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Instaure un filtrage judiciaire préalable pour écarter les recours jugés non sérieux ou irrecevables, afin de protéger les projets industriels et commerciaux contre les recours dilatoires.
Intention : Accélérer la réalisation des projets économiques en créant un verrou judiciaire permettant de rejeter rapidement les recours qu'il juge abusifs ou sans fondement sérieux.
L'amendement introduit une procédure d'admission préalable en première instance pour les contentieux d'urbanisme et d'environnement liés aux secteurs secondaire et tertiaire. Le débat révèle une fracture profonde : d'un côté, la volonté de sécuriser l'investissement et de désengorger les tribunaux face à une « industrialisation » des recours ; de l'autre, la crainte d'un affaiblissement du droit au recours et d'une entrave à la protection de l'environnement. Le rejet du sous-amendement (qui voulait limiter ce filtrage aux projets d'intérêt général comme le logement social) confirme que le législateur a choisi une approche large, visant à protéger la fluidité économique plutôt qu'à cibler des priorités sociales spécifiques.
Exposé sommaire
Le présent amendement vise à favoriser le développement des projets liés aux secteurs secondaire ou tertiaire, en soumettant les recours formés contre les principales décisions d'urbanisme ou environnementales délivrées dans le cadre de ces projets à une procédure d'admission préalable permettant d'écarter rapidement les recours irrecevables ou dénués de moyens sérieux, à l'instar de ce qui prévaut pour les recours en cassation formés devant le Conseil d'État (article L. 822-1 du code de justice administrative).
En pratique, les décisions en matière d'urbanisme ou d'environnement qui sont nécessaires à la mise en œuvre de ces projets font quasi-systématiquement l'objet de contentieux. Ainsi, selon rapport annuel du Conseil d'État pour l'année 2021, 13 820 requêtes ont été enregistrées devant les tribunaux administratifs en 2021 en matière d'urbanisme et d'environnement. Les litiges liés à l'urbanisme et à l'environnement ont d'ailleurs augmenté, en 2021, de 10 % par rapport à 2020. Les litiges concernant les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), qui représentent 29 % des litiges concernant l'environnement en général, ont même augmenté de 73 %. En outre, les litiges concernant les autorisations d'occupation des sols ont représenté plus de 68 % des recours déposés en matière d'urbanisme et ont augmenté de près de 23 %.
La France se distingue ici de beaucoup de grands États limitrophes européens, dans lesquels on ne retrouve pas de tels volumes de contentieux, sans pour autant que la protection des sols ou de l'environnement y soit moins bien encadrée.
Les recours en cause produisent des effets d'autant plus significatifs que la durée des procédures juridictionnelles est, en ces matières, particulièrement longue (23 mois en moyenne en première instance, 16 à 18 mois en appel, et un an en cassation, selon le rapport de Laurent Guillot de 2022 élaboré à la demande du Gouvernement).
Dans ces conditions, la formation d'un recours peut donc retarder de plusieurs années tout projet d’investissement, même en l’absence de doute sérieux sur sa légalité.
Ce cadre juridique créé inévitablement un frein au développement de projets pourtant nécessaires pour permettre à la France de moderniser ses capacités industrielles, logistiques ou commerciales, et de relever le défi de la souveraineté économique et de l'industrie verte.
Il est donc essentiel de redonner de la sécurité et de la visibilité aux porteurs de projets dans ces secteurs, en s'assurant que les recours qui sont irrecevables ou ne sont fondés sur aucun moyen sérieux ne puissent faire obstacle à l'effectivité des décisions d'urbanisme ou environnementales rendues à leur égard.
Tel est l’objet de cet amendement, qui prévoit la mise en place d'une procédure d'admission préalable.
Cette procédure existe depuis de nombreuses années en Angleterre, et y a démontré toute son efficacité. Selon les données publiques disponibles, il apparaît ainsi qu'au premier semestre de 2022, un quart seulement des recours formés contre des autorisations d'urbanisme a été admis dans le cadre de cette procédure, dont la durée moyenne a été d'un peu plus d'un mois.
Si elle était mise en œuvre en France, pour les décisions nécessaires à la mise en œuvre des projets visés par le présent amendement, une telle procédure permettrait aux investisseurs d'obtenir une première décision juridictionnelle à brève échéance, sans avoir à subir le risque qu'un recours qui n'est pas recevable ou sérieux, voire dilatoire, ne vienne paralyser leurs projets pendant plusieurs années. Cette mesure préserverait au demeurant le droit au recours des requérants, puisque le juge devrait apprécier la recevabilité et le sérieux des recours déposés. Dans l'esprit de la présente disposition législative, les recours feront en effet l'objet d'une instruction contradictoire pendant un certain délai qu'il reviendra au pouvoir réglementaire de préciser, et l'éventuelle décision de non-admission prise par le juge au terme de ce délai devra être rendue après audience publique.
Il reviendra pour le reste au pouvoir réglementaire de préciser les conditions d'application du présent article, notamment pour ce qui concerne le type d'opérations concernées par la présente mesure, en cohérence avec la présente disposition législative, qui vise de façon générale les secteurs secondaire ou tertiaire, et inclut donc notamment les constructions à destination industrielle, logistique ou commerciale.
Le débat en séance (compte rendu)
2 séance du 15/05/2025 — 30 interventions · Compte rendu intégral ↗
Sur l’amendement no 59, je suis saisie par le groupe Socialistes et apparentés d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.La parole est à M. Pierre Cazeneuve, pour soutenir cet amendement, qui fait l’objet du sous-amendement no 158.
Cet amendement du groupe Ensemble pour la République tend à répondre à l’explosion des recours depuis dix ans – notamment contre les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), mais pas uniquement. Rien qu’en 2021, ces recours ont augmenté de 10 %.Nous proposons donc d’instaurer une procédure préalable d’admission permettant d’écarter plus rapidement les recours jugés irrecevables. Il s’inscrit dans la philosophie du texte, puisque son adoption contribuerait à désengorger les tribunaux administratifs et à éviter ces recours abusifs, que nous souhaitons tous voir disparaître. Lors de nos débats sur le projet de loi de simplification de la vie économique, nous en avons déjà longuement discuté car ces recours sont désormais systématiques, voire industrialisés.Une telle procédure permettrait un examen rapide, comme c’est déjà le cas pour certains recours devant la Cour de cassation. Nous espérons ainsi débloquer des projets, éviter, je le répète, l’engorgement des tribunaux administratifs et lever les freins à la construction dans notre pays.
La parole est à M. Pierre Pribetich, pour soutenir le sous-amendement no 158.
Comme souvent, le diable se cache dans les détails. Ce sous-amendement vise à sécuriser constitutionnellement le filtrage des recours – bien souvent dilatoires – en limitant son application aux projets d’intérêt général. Il établit ainsi une proportionnalité entre l’atteinte portée au droit à un recours effectif et l’objectif visé.Le filtrage s’appliquerait aux opérations d’aménagement ou de construction permettant d’atteindre les objectifs fixés dans le cadre du PLH, aux projets répondant aux exigences de production de logements sociaux en application de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat, aux opérations de revitalisation de territoire, aux projets permettant la mise en œuvre d’un plan de sauvegarde, aux opérations de requalification de copropriétés dégradées et aux opérations qualifiées d’intérêt national majeur en application de la loi relative à l’industrie verte.Si je défends ce sous-amendement au nom du groupe Socialistes et apparentés, c’est que, bien souvent, contrairement à ce que j’ai entendu ces dernières heures, les recours servent principalement à bloquer des opérations de construction de logements sociaux ou de logements à loyer modéré afin d’éviter de répondre aux exigences de la loi SRU.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement et le sous-amendement ?
Je m’en remets à la sagesse de notre assemblée.Quel est l’esprit du texte ? Il s’agit de réduire les délais sans dégrader ni remettre en cause les garanties offertes par le juge administratif. Parmi ces garanties figure la possibilité, relativement large en droit français, de déposer un recours.En droit administratif, il me semble que l’admission préalable n’existe que pour la cassation devant le Conseil d’État et pour certains motifs en appel, mais jamais en première instance.Par cohérence, je me positionnerai donc avec prudence, à la fois sur le sous-amendement et sur l’amendement. Leur adoption ne me choquerait pas mais, initialement, nous avions exclu toute intervention sur le contentieux administratif, dont le Conseil d’État est le garant.
Quel est l’avis du gouvernement ?
L’amendement me semble aller dans le bon sens. Il instaure une procédure d’admission préalable des requêtes en matière d’urbanisme, ce qui constitue une piste intéressante. Il me paraît bienvenu de s’en remettre sur ce point à la sagesse de l’Assemblée.Bien que je comprenne les motivations du sous-amendement, il me semble difficilement applicable. C’est pourquoi je vous demande de bien vouloir le retirer afin que nous poursuivions le travail au cours de la navette, en tenant compte des points que vous soulevez, monsieur Pribetich ; à défaut, l’avis du gouvernement serait défavorable.
La parole est à M. Pierre Cazeneuve.
Je rappellerai au rapporteur que, lors de l’examen de différents textes au cours des dernières années – comme la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite Elan, ou de celle relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (Aper) –, notre assemblée a voté des dispositions allant dans le même sens, concernant les plus hautes juridictions administratives, l’objectif étant d’accélérer l’examen des recours.Désormais, le Conseil d’État est ainsi compétent en premier et dernier ressort pour examiner les recours contre les décisions d’installations de production d’énergie renouvelable en mer ou d’installation d’antennes de télécommunications. Ces mesures exceptionnelles portent leurs fruits et elles ont permis une accélération des procédures.Pourquoi prévoir une procédure d’admission préalable ? Personne ici ne peut nier que nos tribunaux sont engorgés par des recours incessants, parfois déposés par des personnes n’habitant même pas la commune concernée, faute de contrôle sur l’origine géographique des requêtes. Certaines associations se spécialisent dans de tels recours, qui se multiplient et ralentissent inévitablement la construction. (Exclamations sur les bancs du groupe LFI-NFP.)Monsieur Pribetich, je comprends parfaitement l’esprit de votre sous-amendement : il vise à limiter la procédure d’admission préalable aux recours contre les projets jugés prioritaires.
L’A69, par exemple ?
Toutefois, il ne faut pas oublier que les recours abusifs ne concernent pas uniquement les logements sociaux : toute la construction est affectée – logements intermédiaires, privés, pavillonnaires, R+14 ou projets haut de gamme. Des recours sont déposés matin, midi et soir contre tout type de projets.
Quelle caricature !
Limiter le dispositif me semblerait regrettable car cela réduirait son impact alors que notre proposition constitue une véritable avancée pour le droit administratif.
La parole est à Mme Claire Lejeune.
J’entends dire que l’on ne remet pas en cause le droit au recours. Bien sûr que si ! C’est précisément ce que vous êtes en train de faire, dans ce texte et dans le projet de loi de simplification de la vie économique. Comment éviter les dérives ? Qu’est-ce qui sera considéré comme un recours abusif ?D’ailleurs, plusieurs articles du projet de loi de simplification de la vie économique prévoient une définition plus stricte de l’intérêt à agir, et l’intérêt à agir de certains est contesté. Le siège social d’une association environnementale, qui défend les enjeux climatiques et la biodiversité, peut être situé à plusieurs centaines de kilomètres du projet concerné par son recours. Pourtant, elle a bien un intérêt légitime à agir !
C’est votre fonds de commerce !
Heureusement que des citoyennes et citoyens se regroupent en associations pour défendre le bien commun et empêcher la bétonisation de toutes nos terres agricoles ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LFI-NFP.)En outre, dans le projet de loi de simplification de la vie économique, vous élargissez considérablement la notion de projet d’intérêt national majeur pour inclure les data centers et les infrastructures – notamment les projets routiers.
Et alors ? Vous, vous ne voulez rien simplifier !
C’est contre tous ces projets que vous cherchez à limiter les recours ! Vous ne pouvez donc pas prétendre protéger le droit au recours. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LFI-NFP et sur quelques bancs du groupe EcoS. – Exclamations sur les bancs du groupe EPR.) Au contraire, vous créez des dérogations pour bénéficier de passe-droits, y compris pour des projets écocides, et pour pouvoir construire des autoroutes.
Ah ? Des passe-droits en France ?
Voilà ce que vous êtes en train de faire ! La cohérence entre cette proposition de loi et le projet de loi de simplification de la vie économique est limpide. (Exclamations sur quelques bancs du groupe EPR.) C’est pourquoi nous vous incitons à voter contre cet amendement – et nous sommes trop opposés à l’amendement pour être favorables au sous-amendement, nous espérons que vous le comprendrez, monsieur Pribetich. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
Il faut accélérer !
La parole est à M. Laurent Panifous.
Chers collègues, il est 17 h 42. Je n’ai pas encore pris la parole aujourd’hui. Une fois par an, chacun de nos groupes a l’occasion de présenter son travail lors de sa niche parlementaire. Les députés de notre groupe ont beaucoup travaillé, tout comme leurs collaborateurs. Nous en sommes à six heures de débat sur ce texte. Il est dense et nous savions que son examen prendrait du temps.Néanmoins, essayons désormais de faire court. Nous avons entendu les positions de chacun par rapport à l’esprit global du texte. Les enjeux et les rapports de force sont désormais clairs. Si chaque intervenant pouvait être concis, notamment lors des explications de vote, cela nous permettrait de défendre d’autres textes importants. Je vous remercie pour votre compréhension afin que nous puissions, un peu, accélérer. (Applaudissements sur les bancs du groupe LIOT et sur quelques bancs des groupes SOC et EPR.)
(Le sous-amendement no 158 n’est pas adopté.)
Je mets aux voix l’amendement no 59.
(Il est procédé au scrutin.)
Voici le résultat du scrutin : Nombre de votants 133 Nombre de suffrages exprimés 130 Majorité absolue 66 Pour l’adoption 104 Contre 26
(L’amendement no 59 est adopté.)