Amendement n° 19

Cet amendement reprend des dispositions élaborées dans le cadre du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables, défendu par Guillaume Kasbarian, alors ministre du logement.Il répond à un constat : de nombreux secteurs et quartiers de nos territoires accueillant des centres commerciaux, des activités économiques, mais également des zones pavillonnaires ont été développés de façon non organisée, sans réflexion d’ensemble, ce qui a entraîné une importante consommation d’espace, en particulier en périphérie des communes. Il n’est pas toujours facile aux élus de réaménager ces secteurs, en particulier les zones pavillonnaires, dont chaque parcelle appartient à un propriétaire différent.L’enjeu est d’inciter les acteurs des territoires à envisager les zones pavillonnaires existantes et les ZAE comme des espaces de projets à valoriser. C’est pourquoi l’amendement tend à introduire la possibilité de fixer au sein du PLU des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) spécifiques, visant au renouvellement urbain dans les zones pavillonnaires et dans les ZAE. Il prévoit par ailleurs un assouplissement des modifications des documents du lotissement et crée un nouvel outil d’aménagement, l’opération de transformation urbaine (OTU), ayant vocation à être mise en œuvre dans les zones pavillonnaires et commerciales couvertes par ces nouvelles OAP.

La parole est à M. Pierre Pribetich, pour soutenir le sous-amendement no 153.

Il vise à garantir que ces opérations de lotissement, souvent profitables pour les promoteurs, tiennent compte des besoins d’évacuation des déchets, d’adduction d’eau et d’approvisionnement énergétique. Si l’on entreprend de reconstruire la ville sur elle-même – dans les zones pavillonnaires –, il convient de s’assurer que les réseaux existants pourront supporter la densification de l’espace et desservir un nombre de logements éventuellement beaucoup plus important que prévu lors du dépôt des documents relatifs à la réalisation de l’opération pavillonnaire initiale.L’accroissement de la capacité de ces réseaux pouvant être complexe, je souhaite écarter le risque que les coûts en incombent finalement aux collectivités locales.

Quel est l’avis de la commission ?

J’émettrai un avis favorable sur l’amendement. Partout en France, existent des zones pavillonnaires méritant d’être requalifiées, du point de vue tant de la rénovation énergétique que de la planification urbaine. Compte tenu de l’importance de ces zones, il est indispensable de se doter des moyens de les accompagner dans leur évolution. Comme toujours dans l’histoire de l’urbanisme en France, cela suppose que l’on crée des outils spécifiques pour parer à l’empilement des normes et des contraintes en rendant aux maires une partie des prérogatives dont ils disposaient à l’époque de l’aménagement et dont l’administration les a méthodiquement privés depuis lors. Le concept que vous défendez me semble donc très positif.Sur le sous-amendement, mon avis sera également favorable. Les maires et les anciens maires qui siègent ici savent bien que la mise en logements ou en habitations d’un quartier entraîne des coûts significatifs du fait de son impact considérable sur les réseaux. Dans le cadre d’une opération globale, ces coûts doivent être intégrés et prévus dès l’origine. Faute de quoi, nous nous exposerions, habitants et élus, à des surprises fort désagréables.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Nous sommes bien sûr très favorables à l’amendement de Mme Lebec. En effet, comme l’a rappelé notre rapporteur, les zones pavillonnaires ou d’activité économique en fin de cycle de vie nécessitent que nous nous attelions à de nombreux projets de requalification. Les collectivités le savent bien, qui déploient des outils innovants pour accompagner ces mutations urbaines, prenant des initiatives comme celle de l’opérateur Grand Paris aménagement (GPA) dans la commune de Houilles – il existe bien d’autres exemples.L’outil que vous proposez d’employer dans ces zones, l’OAP, est très pertinent pour fixer des orientations douces, souples, qui s’imposent aux porteurs de projets sans figer à l’excès l’évolution de la ville. Le lancement d’une OTU permettra de donner une cohérence à l’ambition que nourrissent les collectivités et les opérateurs, tout en assurant sa lisibilité.Quant au sous-amendement, nous y sommes aussi favorables. Conformément à l’esprit du texte, il tend en effet à faire évoluer les lotissements et les ZAE à l’initiative des collectivités concernées, lorsque les conditions sont remplies.

La parole est à M. Mickaël Cosson.

Je tenais à apporter une précision concernant la proposition de notre collègue Pierre Pribetich : dans le cadre de l’instruction d’une autorisation d’urbanisme, l’instructeur est tenu de consulter les services concessionnaires – en ce qui concerne l’énergie, l’eau potable et les eaux usées –, de sorte que le permis de construire ou d’aménager peut déjà être refusé si le terrain à bâtir est insuffisamment desservi. Le sous-amendement me semble donc satisfait.

Je mets aux voix le sous-amendement no 153.

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        118        Nombre de suffrages exprimés                106        Majorité absolue                        54                Pour l’adoption                64                Contre                42

Je mets aux voix l’amendement no 39, tel qu’il a été sous-amendé.

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        128        Nombre de suffrages exprimés                128        Majorité absolue                        65                Pour l’adoption                66                Contre                62

Quel est l’avis de la commission ?

Bien que l’argument de la densification soit parfaitement recevable et qu’il soit souhaitable que nous allions dans cette direction, respecter la décision souveraine des maires et les prérogatives qu’exercent les élus ne l’est pas moins. Les PLUI tels qu’ils ont été adoptés partout en France fixent des maximums à ne pas dépasser ; en changer la portée risquerait de bloquer nombre de projets en les rendant inacceptables aux yeux de la population, alors même que le défaut d’acceptabilité constitue, comme on sait, le principal frein. Pour toutes ces raisons, même si vos préoccupations sont parfaitement légitimes, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du gouvernement ?

Je partage pleinement votre souhait de favoriser l’utilisation optimale du foncier et de mobiliser les gisements de constructibilité afin de limiter l’artificialisation des sols. Il est crucial que les orientations fixées par les PLU soient respectées et que leur potentiel soit pleinement exploité pour répondre à la crise du logement. Il nous appartient donc d’envoyer un signal clair : si un PLU est rédigé de telle sorte qu’un projet respectant telle ou telle règle puisse être mis en œuvre, ce projet doit être autorisé, sans négociations parallèles aux procédures d’instruction. C’est ce que prévoit le droit ; il me semble donc que votre amendement est satisfait par la rédaction actuelle du code de l’urbanisme, qui prévoit qu’un projet conforme aux règles, notamment en matière de densité, doit être autorisé.Néanmoins, à ce stade de nos réflexions, ce que vous rappelez dans votre amendement me paraît essentiel, je m’en remettrai donc pour ma part à la sagesse de l’Assemblée.

La parole est à M. Pierre Pribetich.

Derrière la volonté d’assouplir les conditions d’autorisation des projets pour en accélérer la réalisation, se pose la question de l’évolution à laquelle nous voulons œuvrer collectivement. Ce matin, lors de la discussion générale, j’ai indiqué qu’il fallait passer d’un urbanisme de normes – dont relève votre amendement – à un urbanisme de projets. Si nous voulons éviter toutes les procédures de blocage, une véritable révolution culturelle au terme de laquelle nos concitoyens pourraient participer aux opérations d’urbanisme est nécessaire.Votre amendement, que je comprends, ne va pas dans ce sens. Au contraire, il tend à créer un droit, voire une obligation de construire, ce qui ne promeut pas un urbanisme discuté, raisonné, concerté, qui évite les recours en cherchant la convergence des points de vue. Or seul un tel urbanisme est à même d’assurer à nos villes une évolution conforme à la transition écologique et respectueuse de tous nos concitoyens.

La parole est à M. Mickaël Cosson.

L’amendement de M. Jolivet permet de comprendre ce que vit un maire lorsqu’il fait face à un projet d’urbanisme. Quand il valide le document d’urbanisme de son territoire, il valide le règlement qui y est associé, bien entendu ; mais il y a des règles auxquelles il n’ose pas déroger, faute d’acceptabilité de la part des riverains. Dans des zones tendues ou en carence de logements sociaux, la disposition prévue par l’amendement serait un outil de confort pour le maire : plutôt que de devoir s’employer à rendre un projet acceptable, par exemple en l’amputant de dix ou de vingt logements qui permettraient pourtant de répondre aux besoins de sa population, il verrait son action encadrée par une règle claire, l’obligeant à créer de la densification à l’échelle de sa ville.Le présent amendement va donc dans le sens de la densification, de la sobriété et de ce que l’on connaissait avant, quand la voiture n’existait pas, au temps où l’on construisait des logements au-dessus des commerces. Je me répète, mais les centres-villes et les centres-bourgs étaient tous composés ainsi, avant l’époque où l’on a cru que les sols étaient renouvelables à l’infini et qu’il était possible de les consommer, de les artificialiser autant qu’on le voulait. Je suis donc plutôt favorable à cet amendement.

Très bien !

La parole est à M. François Jolivet.

Je rejoins notre collègue Pribetich : nous avons besoin d’un urbanisme de projets, c’est une certitude. Cependant, je voudrais dire un mot de la manière dont les règles s’appliquent aujourd’hui – vous connaissez le mécanisme qui préside aux ZAC et aux opérations d’ensemble, auxquelles doivent être associées des études d’impact. La vraie difficulté, c’est que les riverains ne se sentent pas concernés par les projets qui se développent à côté de chez eux, alors que l’ensemble des documents d’urbanisme sont mis à leur disposition.Dans certains pays d’Europe, seuls les voisins limitrophes peuvent adresser un recours, ce qui incite les porteurs de projet à se mettre directement en contact avec eux. Certaines mairies atteignent leurs objectifs de densité parce qu’elles ont associé le porteur de projet, qu’il soit un promoteur privé ou un office HLM, et l’ensemble des riverains. Or c’est un exercice très difficile ! Dans ce domaine, une modification des règles d’urbanisme mettra beaucoup de temps à se concrétiser.Je pense aux 2,9 millions de demandeurs de logement que compte notre pays et au ZAN, dont je peux parler aisément puisque je n’ai pas voté la loi « climat et résilience » – en disant cela, je prends peut-être le risque de perdre des voix, mais je précise que je me suis abstenu, même si j’en accepte le principe. Comment s’applique le ZAN ? Prenons une parcelle à lotir qui peut accueillir, au titre d’un document d’urbanisme qu’on appelle le PLH, cent logements ; au bout du compte, seuls quarante-trois logements seront effectivement construits. La parcelle en question sera durablement occupée par quarante-trois logements, alors qu’il aurait dû y en avoir cent ; et pendant ce temps, le nombre de demandeurs de logement ne cesse d’augmenter !Je voulais donc simplement appeler l’attention de l’Assemblée sur ce point ; c’est un amendement d’appel et j’espère qu’il sera adopté, même si je ne sais pas de quelle manière il s’appliquera. Ayant été maire pendant vingt-deux ans, je pense que nous devons faire confiance aux élus locaux. Dans le PLH, le maire détermine précisément les besoins en logements de sa commune ; ensuite, les services de l’État, en particulier la DDT – direction départementale des territoires –, fixent le nombre de logements qui peuvent être construits sur chaque parcelle pour atteindre cet objectif, au titre du contrôle de légalité, On ne peut pas accepter qu’au bout de ce processus, seuls 45 % des logements soient effectivement construits, alors que les terrains sont lotis !

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        119        Nombre de suffrages exprimés                109        Majorité absolue                        55                Pour l’adoption                65                Contre                44