Amendement n° CE34

Pour des raisons de recevabilité financière, un amendement de nos collègues Peu et Cazeneuve sur l’extension du droit de préemption urbain aux parts de société civile immobilière (SCI) n’a pas pu être pris en compte. J’insisterai auprès du Gouvernement pour qu’il reprenne cet amendement portant sur un point fondamental : nous avons tous en tête des exemples de projets contrecarrés par des propriétaires cachés derrière le statut de SCI.

M. Jean-Pierre Vigier (DR). Alors que notre pays traverse une crise du logement sans précédent, nos règles d’urbanisme, censées être des leviers, sont devenues des freins majeurs. La moitié des collectivités placent la simplification de l’urbanisme en tête de leurs priorités, signal fort qui doit nous pousser à agir.

À ce problème, la proposition de loi apporte des réponses concrètes. Elle supprime la caducité automatique des SCoT, harmonise leur régime avec celui des PLU et relève de 20 % à 50 % le seuil de majoration des possibilités de construction rendant obligatoire la procédure de modification de ces derniers. Les autorisations de dérogation au PLU seront élargies dans les zones tendues, afin de faciliter la transformation des zones d’activité en quartiers mixtes incluant des logements. Veillons cependant à ce que ces simplifications ne remettent pas en question le principe d’un avis conforme des maires.

S’agissant des résidences hôtelières à vocation sociale, il est pertinent de les adapter pour accueillir temporairement des travailleurs mobilisés pour des projets de réindustrialisation. Notre groupe a déposé un amendement pour aller plus loin et étendre ce dispositif à d’autres besoins de développement économique, afin d’accompagner la revitalisation des territoires. La réussite de ces projets dépend en effet de notre capacité à loger rapidement une main-d’œuvre mobile et souvent confrontée à une offre locative classique insuffisante ou inadaptée.

Notre groupe votera pour cette proposition de loi.

M. Harold Huwart, rapporteur. J’accueillerai très favorablement ces amendements, notamment celui qui a trait aux RHVS : outre les besoins industriels, il faut répondre rapidement aux demandes correspondant à des enjeux spécifiques d’emploi plus larges.

Mme Julie Laernoes (EcoS). Le groupe Écologiste et social souhaite alerter sur la philosophie de cette proposition de loi, qui, sous couvert de « simplification », laisse augurer des reculs. Elle offre aussi une vision inquiétante de l’urbanisme, marquée par l’accélération, la dérégulation et une forme de recentralisation des décisions, au détriment de la transition écologique, de la démocratie locale et du droit au logement digne. Des ajustements ponctuels peuvent être légitimes pour lever certains blocages dont se plaignent les collectivités en matière d’urbanisme. Mais il faut simplifier pour mieux faire, pas pour faire n’importe comment.

Or, ce texte entérinerait des reculs préoccupants, tout d’abord en matière climatique. L’article 1er affaiblit les obligations de solarisation et de végétalisation des bâtiments publics introduites par la loi Aper. Alors que les bâtiments publics devraient être exemplaires, vous voulez relever les seuils et repousser l’échéance, envoyant ainsi un double signal négatif : l’un de renoncement face à l’urgence de la transition énergétique ; l’autre d’injustice, car les collectivités les plus ambitieuses risquent d’être tirées vers le bas.

Ensuite, ce texte fragilise les documents de planification (PLU et SCoT), qui sont pourtant des outils fondamentaux pour organiser la transition écologique des territoires. Vous envisagez de permettre des dérogations unilatérales, sans révision formelle ni réelle concertation. Or planifier ne consiste pas à ralentir : c’est anticiper, organiser, démocratiser et, parfois, aller plus vite.

Puis vous sapez les garanties procédurales. En réduisant les délais de recours et en supprimant l’effet suspensif du recours gracieux, vous réduisez les capacités des citoyens, des associations et des collectifs à défendre leur cadre de vie et l’environnement. Là encore, vous sacrifiez la démocratie au nom de la vitesse.

Enfin, votre texte normalise deux formes d’injustice. D’une part, il institutionnalise une précarité résidentielle pour les travailleurs dans les territoires industrialisés, en prévoyant pour eux des logements temporaires qui n’offrent ni accompagnement, ni qualité, ni perspective d’ancrage. D’autre part, il durcit les conditions de développement des formes d’habitat léger, sans reconnaître le potentiel de certaines d’entre elles en tant que réponse sobre, choisie et résiliente à la crise du logement. Allez voir certaines collectivités qui ont démocratisé ces habitats légers !

Au fond, cette proposition de loi promeut un urbanisme de court terme qui risque d’affaiblir durablement les moyens d’action des maires et des territoires, dont l’urbanisme est une prérogative essentielle. Vous proposez une simplification à marche forcée et l’effacement des garde-fous, de la concertation et de la planification : tout le contraire de ce dont nous avons besoin. Le groupe Écologiste et social votera résolument contre la proposition de loi.

M. Harold Huwart, rapporteur. En désaccord avec votre analyse, je garde l’espoir de vous convaincre de l’équilibre de notre démarche lors de la discussion sur les amendements.

M. Mickaël Cosson (Dem). Nous sommes tous conscients de la complexité croissante des démarches à accomplir quand il s’agit de monter un dossier d’urbanisme, des records actuels de lourdeur administrative et des difficultés rencontrées pour mener à bien les projets. Outil de planification, le PLU s’est mué en totem dont l’immunité est souvent remise en cause et limitée dans le temps. Il faut aussi compter avec des évolutions législatives qui viennent contrarier ce document – les recours, les compatibilités requises avec les SCoT, les Sraddet… et j’en passe.

L’État doit redevenir un accompagnateur au lieu de jouer un rôle régalien qui ne fait que compliquer la tâche. Cette proposition de loi arrive au moment crucial où il faut relancer la construction de logements et lutter contre l’artificialisation des sols. La Cour des comptes a souligné que les documents d’urbanisme étaient complexes, coûteux et sujets à de fortes disparités territoriales. C’est ainsi que près de neuf mille communes sont toujours soumises au règlement national d’urbanisme (RNU), faute de documents d’urbanisme en vigueur.

Ce texte propose des solutions concrètes, telles que faciliter l’évolution des PLU en élargissant le champ d’application des procédures de modification simplifiée et en portant de 20 % à 50 % le seuil de majoration des possibilités de construction au-delà duquel une procédure de modification s’impose. C’est d’autant plus important que nous devons encourager le recyclage urbain, notamment par la reconversion des friches, gisement important pour la construction de nouveaux logements. L’État a d’ailleurs affiché un objectif ambitieux en la matière en 2024 : la production de 29 000 logements sur 167 friches, ce qui souligne l’urgence de simplifier les procédures pour faciliter ces opérations et d’appliquer avec pertinence la loi ZAN à l’échelle locale.

Plus on complique les procédures, plus elles sont coûteuses en argent public. La complexité administrative engendre inévitablement une hausse des effectifs nécessaires à l’instruction des dossiers d’urbanisme. Combien y avait-il d’instructeurs en 2015, lorsque l’État instruisait les dossiers ? Combien sont-ils actuellement dans les collectivités à suivre les autorisations d’urbanisme, dont le nombre a été divisé par deux ? La lutte contre la complexité peut être une source d’économies.

En conclusion, cette proposition de loi représente une avancée significative pour simplifier et sécuriser les projets de construction et d’aménagement. Elle permettra de répondre de manière concrète aux attentes des élus locaux confrontés à la crise du logement, à la complexité et à la durée des procédures. Toutefois, nous devons nous interroger sur la nécessité d’aller encore plus loin. Si ce texte contient des mesures bienvenues pour que le traitement soit plus rapide, les délais d’instruction des dossiers d’urbanisme gagneraient, eux aussi, à être raccourcis. Trop souvent, les délais théoriques ne correspondent plus à la réalité du terrain, ce qui pèse sur la réalisation des projets. Comment pouvons-nous garantir une application plus effective de ces délais, afin que la simplification annoncée se traduise réellement en gains de temps concrets pour les porteurs de projet et les collectivités ?

Le groupe Les Démocrates soutiendra ce texte, tout en gardant à l’esprit la nécessité de poursuivre nos efforts en faveur d’une simplification toujours plus efficace du droit de l’urbanisme et du logement.

M. Harold Huwart, rapporteur. Vous avez cité le rapport de la Cour des comptes. Pour ma part, j’ai également lu un rapport d’information, déposé en mai dernier et signé par notre collègue Stéphane Peu et vous-même, qui fixait un objectif de construction dont nous sommes très loin : cinq cent mille logements par an. L’atteinte de l’objectif de ce rapport transpartisan implique l’adoption de mesures comme celles qui vous sont proposées dans cette proposition de loi.

M. Thierry Benoit (HOR). J’ai apprécié votre présentation sobre de ce texte, monsieur le rapporteur, et notre reconnaissance collective de la portée limitée des propositions de loi.

En matière de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, le groupe Horizons et Indépendants se place du côté des praticiens que sont les maires. Nous n’allons pas révolutionner la politique du logement par cette proposition de loi, mais nous pouvons intervenir par petites touches sur les outils de l’urbanisme – notamment les SCoT, les PLU et les PLUI – dans trois domaines : la complexité, les délais et le coût. Une mesure telle que la suppression de la caducité automatique des SCoT ne signifie pas grand-chose pour le grand public ; les élus, eux, comprennent qu’un SCoT arrivant à son terme pourra continuer sa vie jusqu’à ce qu’un nouveau document vienne lui succéder. De même, l’élargissement du champ d’application des procédures de modification simplifiée des PLU ou des PLUI ne dit pas grand-chose au grand public, mais il « parle » aux maires, qui espèrent apporter des réponses en matière de logement.

Ce texte va aussi sécuriser les maires, que notre droit place souvent en situation de vulnérabilité juridique. Raccourcir les délais de contentieux permet d’activer les constructions. Lors de votre présentation, vous avez aussi parlé à bon droit des friches commerciales, des reconversions de bureaux et de logement social. Quitte à être « hors sujet », je profite de cette discussion pour évoquer un thème qui me tient à cœur et que vous avez abordé à propos des établissements publics fonciers : la requalification du bâti ancien dans les bourgs ruraux, qui offrirait une possibilité de créer des logements. Cette politique publique doit être accompagnée de mesures de redéploiement de l’emploi dans les territoires ruraux et les villes moyennes.

M. Harold Huwart, rapporteur. Cette proposition de loi ne cherche pas l’audience du grand public, même si son objectif est de bénéficier à un maximum d’habitants. Lorsque j’étais maire, j’ai vu des choses qui me paraissaient injustifiables, y compris pour quelqu’un d’attaché à la législation patrimoniale ou environnementale. Sans diminuer le niveau de protection légué par les législateurs précédents, il importe de gagner du temps. La tentation – la « gourmandise » dont parlait notre collègue Pribetich – serait d’amender, d’enrichir et d’embrasser la totalité des sujets. Dans le cadre d’une niche, le mieux est l’ennemi du bien : le jeudi 15 mai à minuit, les carrosses se transformeront en citrouilles… Si vous tenez vraiment aux dispositions du texte, notamment celles qui feront suite à l’adoption de vos amendements, je vous prierai de faire preuve de sobriété.

M. Joël Bruneau (LIOT). Nous allons évidemment voter pour cette proposition de loi. La crise du logement provoque une hausse des loyers, oblige de nombreux actifs à s’éloigner de leur lieu de travail et prive même certains de nos concitoyens de tout domicile. Comme une cause unique ne peut expliquer un phénomène complexe, une seule solution ne suffira pas à répondre aux besoins et à relancer le secteur. Ce texte ne propose pas le « grand soir », mais des mesures de simplification du droit de l’urbanisme qui apporteront aux collectivités territoriales – en particulier, aux maires – une latitude bienvenue pour mener à bien leurs projets, aux côtés de tous les partenaires et de tous les acteurs de la construction, et de gagner du temps.

Premier enjeu : raccourcir les délais. Maire pendant dix ans, j’ai été sidéré par le temps qui s’écoule entre la prise de décision et la réalisation d’un projet. Et cette durée imprévisible implique des surcoûts. Parmi les causes, citons les recours gracieux qui ne permettent pas d’affiner une solution à l’amiable, mais ne sont que manœuvres dilatoires supplémentaires pour retarder les projets. En les réduisant de deux à un mois et en mettant fin à leur caractère suspensif, on peut gagner jusqu’à quatre mois, sans remettre en cause le droit du justiciable à saisir le tribunal administratif.

Deuxième enjeu : simplifier les opérations de densification. Loin de constituer une atteinte à l’environnement, ces opérations sont le meilleur moyen de le préserver : si l’on renonce à construire la ville sur la ville dans les zones tendues, on se condamne à empiéter sur les espaces agricoles ou plus naturels, à moins de laisser les gens sans logement. Il faut évidemment procéder de manière raisonnable. Tel est l’objet des mesures qui visent à relever de 20 % à 50 % le seuil de majoration des possibilités de construction au-delà duquel la procédure de modification du PLU est obligatoire. En outre, le texte offre davantage de souplesse pour transformer des zones vouées à la construction, en permettant d’y créer du logement au lieu de leur conserver un usage unique de zones d’activité économique (ZAE).

Il est urgent de prendre ces mesures de bon sens, même si elles ne révolutionnent pas le droit de l’urbanisme.

M. Harold Huwart, rapporteur. Merci au groupe LIOT de m’avoir permis de présenter ce texte. Je compte sur ceux qui ont été maires ou élus locaux pour nous faire profiter de leur expérience personnelle afin d’illustrer certaines propositions par des exemples concrets.

M. Julien Brugerolles (GDR). Monsieur le rapporteur, je ne doute pas de votre engagement sincère pour faciliter le travail des élus locaux en matière d’urbanisme. Néanmoins, comme nous pouvions le craindre, le texte opère des reculs parfois préoccupants sous prétexte de simplification.

Dès l’article 1er, il prévoit de revenir sur les objectifs récemment fixés par la loi Aper, en portant de cinq cents à mille cent mètres carrés le seuil de superficie au-delà duquel les bâtiments sont soumis à l’obligation de solarisation et de végétalisation. Présentée comme un assouplissement, cette mesure va réduire fortement la quantité d’installations photovoltaïques sur les surfaces artificialisées, alors qu’elles devraient être la priorité en matière de nouvelles capacités solaires. Ce même article introduit des modifications pour le moins discutables du code de l’urbanisme, en freinant la mise en conformité des SCoT avec les impératifs environnementaux ou en élargissant le champ d’application de la procédure de modification simplifiée qui permet de s’exonérer d’enquêtes publiques. Dans le même esprit, vous réduisez les délais de recours contentieux.

Ensuite, vous voulez assouplir les règles applicables aux résidences hôtelières à vocation sociale, alors que la loi actuelle prévoit de réserver 30 % des logements de ces résidences aux personnes ou familles les plus précaires. Cette entorse au dispositif n’est guère justifiable, au regard des difficultés à appliquer le droit à l’hébergement opposable.

Enfin, vous proposez d’autoriser les projets de construction de logements dans le périmètre des ZAE, ce qui suscite des interrogations. Les activités économiques peuvent générer de la pollution et des nuisances sonores peu compatibles avec une vocation résidentielle, sans compter l’absence de services publics de proximité ou de commerces dans ces zones. Cette mesure pourrait provoquer chez les opérateurs immobiliers un effet d’appel aux conséquences difficiles à évaluer. Dans les zones tendues, elle pourrait entraîner une concurrence déséquilibrée entre les usages et un risque de délocalisation d’entreprises et de spéculations immobilières accrues.

À moins que ce texte n’évolue substantiellement au cours de nos échanges, notre groupe ne le soutiendra pas.

M. Harold Huwart, rapporteur. Je vais vous répondre sur deux des quatre points que vous avez soulevés, en espérant vous prouver ma bonne foi.

Je partage totalement votre préoccupation concernant les résidences hôtelières à vocation sociale. Nous avons discuté du projet avec l’Union sociale pour l’habitat (USH) et différents partenaires. Notre idée était de mobiliser du logement social existant et vacant au bénéfice d’un besoin ponctuel… et de le faire de façon transitoire : il ne s’agit pas de détricoter un modèle qui bénéficie à des personnes défavorisées. J’accueillerai favorablement l’amendement de restriction qui protège les RHVS existantes et ouvre la possibilité de créer de nouvelles résidences dans un cadre différent quand le besoin en est constaté.

S’agissant des SCoT, je ne remets absolument pas en cause leur rôle ni la nécessité de les réviser régulièrement, notamment pour y intégrer les acquis de la législation environnementale adoptée dans l’intervalle. Au contraire, l’idée est de protéger les SCoT en permettant de les prolonger si l’obligation de révision a pris plus de temps que prévu ou si le territoire concerné a malheureusement manqué l’échéance.