Amendement n° CE30
LOI n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (1)
Dispositif
Supprimer les alinéas 1 et 15.
⚠ Ce que ça change vraiment · analyse IA
Supprime l'assouplissement du seuil de solarisation pour maintenir l'obligation dès 500 m² face au risque de régression écologique.
Intention : Verrouiller le seuil d'obligation à 500 m² pour empêcher un démantèlement progressif des mesures de transition énergétique sous couvert de simplification budgétaire.
L'amendement s'oppose au relèvement du seuil d'emprise au sol (passant de 500 à 1100 m²) déclenchant l'obligation de solarisation ou de végétalisation des bâtiments publics. Le débat révèle une fracture profonde : d'un côté, une volonté de maintenir la trajectoire de transition énergétique et la visibilité pour les investisseurs (argument de la stabilité réglementaire) ; de l'autre, une réalité économique qui rend l'obligation initiale caduque. Le rapporteur souligne que la baisse des prix de rachat de l'électricité rend les projets sur de petites surfaces non rentables, transformant l'obligation en une charge financière directe pour les collectivités. Le rejet de l'amendement signifie que le législateur privilégie la simplification budgétaire et la viabilité économique immédiate des collectivités au détriment de la continuité des objectifs climatiques fixés par la loi Aper.
Exposé sommaire
Le I de l’article 1er de la présente proposition de loi prévoit « d’assouplir les obligations de solarisation et de végétalisation pesant sur les bâtiments publics », en faisant passer l’emprise au sol éligible concernée de 500 à 1100 mètres carrés. Si la proposition passait en l’état, elle entrerait en vigueur le 1er janvier 2028 pour les bâtiments ou les parties de bâtiments existant à la date du 1er juillet 2023 et ceux dont la demande d’autorisation d’urbanisme a été déposée à compter de la promulgation de la présente loi et avant le 1er juillet 2023.
L’assouplissement proposé n’est en réalité rien d’autre qu’une nouvelle proposition de réduction de l’obligation de solariser ou de végétaliser les toitures et parcs de stationnements, en contradiction nette avec la volonté initiale du législateur, telle qu’exprimée récemment via la loi d’accélération de la production des énergies renouvelables (article 43). Un tel recul par rapport au droit existant n’est pourtant pas acceptable dans un contexte où les acteurs de la filière du solaire photovoltaïque ont besoin de visibilité, de stabilité réglementaire et signaux clairs pour planifier ses investissements.
Réduire le champ d’application des obligations récemment établies nuirait à cette dynamique, alors même que les objectifs de la Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE3), actuellement en consultation, prévoient d’atteindre 54 GW de capacité installée d’énergie photovoltaïque à l’horizon 2030.
Aussi, l’argument avancé dans l’exposé des motifs de la proposition de loi, selon lequel cette mesure permettrait de « lisser la trajectoire d’investissement des collectivités dans un contexte budgétaire contraint », ne saurait justifier ce recul. En effet, l’échéance du 1er janvier 2028 est connue depuis mars 2023, laissant aux acteurs concernés un délai d’adaptation significatif.
Enfin, il convient de souligner que s’agissant notamment de la solarisation des parcs de stationnement, la majorité des projets repose aujourd’hui sur des modèles de tiers-investissement portés par des opérateurs privés. Dès lors, l’argument du poids financier pesant sur les collectivités apparaît peu pertinent et ne justifie pas une diminution du champ d’application de l’obligation.
En conséquence, le présent amendement vise à supprimer la disposition prévoyant cet assouplissement, afin de préserver l’esprit et la portée du cadre légal existant, garantir la continuité de l’effort national en faveur du photovoltaïque, et maintenir une trajectoire compatible avec nos engagements climatiques et énergétiques.
Le débat en commission (compte rendu)
Réunion du 07/05/2025 — Commission des affaires économiques — 27 interventions · Compte rendu intégral ↗
Amendements identiques CE6 de Mme Claire Lejeune, CE26 de Mme Julie Laernoes et CE30 de Mme Marie-Noëlle Battistel, amendements identiques CE46 de Mme Marie Lebec et CE53 de M. Karim Benbrahim (discussion commune)
Mme Claire Lejeune (LFI-NFP). Face à ce que nous avons tous décrit comme une immense crise, les réponses qu’apporte la proposition de loi relèvent, au mieux, de la modification partielle et, au pire, de la régression par rapport aux maigres avancées que nous avions réussi à obtenir en matière de bifurcation écologique. La loi votée il y a deux ans seulement prévoyait une montée en puissance – l’obligation portait sur 30 % de la toiture à compter du 1er juillet 2023, 40 % à compter de 2026, puis 50 % à compter de 2027.
Le signal qu’adresse une telle mesure est un terrible aveu d’échec. Dans cette proposition de loi comme dans le projet de loi récemment discuté, simplification rime avec régression.
Mme Julie Laernoes (EcoS). Le texte contrevient doublement aux objectifs de transition énergétique que nous avons nous-mêmes fixés : il rehausse de cinq cents à mille cent mètres carrés le seuil d’emprise au sol à partir duquel l’obligation s’applique pour les bâtiments existants ; il reporte l’entrée en vigueur au 1er janvier 2028.
Il s’agit d’un grave recul, mais il est de coutume de sacrifier l’écologie sur l’autel de la simplification.
Pourtant, les projets en toiture sont les mieux acceptés et les plus sensés du point de vue de la lutte contre l’artificialisation des sols. Par ailleurs, le fait de construire de nouveaux bâtiments sans se préoccuper de l’énergie qu’ils consommeront nuit à la souveraineté énergétique des collectivités territoriales. Le recours aux énergies renouvelables protège celles-ci des variations des cours du pétrole et des tarifs de l’électricité. Enfin, pour l’emploi, les petites centrales sur les toits sont préférables aux grands champs photovoltaïques, qui, de surcroît, artificialisent les sols.
Mme Marie-Noëlle Battistel (SOC). Je souscris aux arguments de mes collègues. Il est inacceptable de revenir sur une disposition majeure de la loi Aper. Nous ne pouvons pas passer notre temps à faire et à défaire. Bientôt, ce sera notre principale occupation !
Nous défendons le maintien de la solarisation des toitures à partir de cinq cents mètres carrés. Le texte contredit les objectifs de la prochaine programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 3) en matière de photovoltaïque – 54 gigawatts de capacités installées à l’horizon 2030. L’argument de l’impréparation ne tient pas : il reste cinq ans pour y parvenir et les toitures végétalisées et solarisées commencent à se développer. Enfin, la filière a besoin de visibilité. Elle doit pouvoir poursuivre les projets qu’elle a engagés.
Mme Marie Lebec (EPR). Mon amendement est un amendement d’appel. Sans me prononcer sur la nécessité d’abaisser ou de rehausser le seuil, je m’interroge sur le champ d’application de l’assouplissement proposé : dans la rédaction actuelle, il s’appliquerait à tous les bâtiments. Je vous rejoins, monsieur le rapporteur : l’obligation ne doit pas être un frein à la construction de bâtiments publics. La rédaction mérite sans doute d’être précisée pour limiter la modification à ces seuls bâtiments. Par ailleurs, j’ai un doute sur la conformité au droit européen.
M. Karim Benbrahim (SOC). Je regrette le relèvement du seuil à partir duquel la solarisation ou la végétalisation des toitures s’impose. Ce serait un très mauvais signal que de revenir sur les objectifs fixés dans la loi Aper. N’est-il pas annonciateur d’une renonciation à la transition énergétique ?
S’agissant des attentes des porteurs de projet, ceux que j’ai rencontrés demandent de la stabilité et de la visibilité et aucunement la remise en cause de l’obligation de solarisation.
La commission a débattu, il y a quelques semaines, de l’encadrement de l’agrivoltaïsme pour préserver les terres agricoles. Si l’on y ajoute le recul sur la solarisation des toitures, n’est-ce pas le signe que l’on renonce à développer le photovoltaïque dans notre pays ?
M. Harold Huwart, rapporteur. Je suis attaché aux objectifs de solarisation et de végétalisation. J’ai soutenu, dans la collectivité dont j’avais l’administration, des projets d’ombrières, de parcs photovoltaïques et de solarisation sur des bâtiments publics qui étaient à la charge de la collectivité.
En revanche et parce que je suis également attaché à l’autorité des lois et aux conditions de leur application, j’appelle votre attention sur le fait que l’abaissement du prix de rachat de l’électricité produite par les structures photovoltaïques rend la disposition inapplicable. La rentabilité pour les structures de cinq cents à mille mètres carrés était de 5 % à 7 % ; le prix de l’électricité rachetée a diminué de 10 % en vertu d’un arrêté dit « S21 », qui revoit la ventilation des prix de l’électricité au bénéfice des électro-intensifs et des Français. Non seulement la rentabilité a disparu pour les sociétés de tiers-financement, mais le surcoût ne sera plus pris en charge par les porteurs de projet, notamment publics, puisqu’ils ne peuvent pas le répercuter sur un destinataire final – un acheteur, par exemple.
Les dirigeants du Syndicat des énergies renouvelables et d’Enerplan ne pourront pas réfuter ce constat : aucun syndicat d’énergie, aucun porteur de projet énergétique en France n’a aujourd’hui l’intention de s’engager dans le moindre projet de solarisation ou de végétalisation sur des structures de cinq cents à mille mètres carrés, végétalisation pour laquelle il n’y a pas de modèle économique faute de retour sur investissement.
Vous êtes libres de vouloir conserver, en dépit de son caractère inapplicable, cette disposition qui va très au-delà de la directive européenne ; mais vous ne pourrez pas empêcher les projets de tomber à l’eau dans quelques mois, voire quelques années, parce que le législateur aura imposé une obligation sans donner aux porteurs de projet les moyens de la respecter – une collectivité devra débourser 1 million d’euros pour construire une école de 800 mètres carrés en zone rurale, car la solarisation lui coûtera 700 euros supplémentaires par mètre carré, sans possibilité d’obtenir un tiers-financement ou d’amortir cette somme. Ce faisant, on compromet l’objectif que l’on s’est fixé et l’on porte atteinte à l’autorité des lois dont nous sommes les garants.
M. René Pilato (LFI-NFP). Vous actez une régression pour parer à la baisse du prix de rachat de l’électricité, décision maladroite et surréaliste eu égard au besoin d’économies d’énergie.
Il ne faut pas confondre simplification du droit de l’urbanisme et régression. Nous pourrions partager votre ambition s’agissant de la première, mais nous refusons de cautionner la seconde, qui acte un renoncement loufoque au développement des énergies renouvelables.
Mme Marie-Noëlle Battistel (SOC). Monsieur le rapporteur, vous nous dites votre attachement à la solarisation des toitures à partir de cinq cents mètres carrés… juste avant de nous expliquer qu’elle n’est pas possible !
La loi Aper, qui a été adoptée par une majorité de parlementaires, est issue d’un texte gouvernemental. Or, à vous écouter, ce sont les décisions du même gouvernement qui empêcheraient de l’appliquer et d’atteindre ses objectifs. Ce n’est pas entendable. Si un gouvernement dépose un projet de loi, la moindre des choses est qu’il veille dans les lois suivantes aux conditions de sa mise en œuvre. Nous ne sommes absolument pas responsables de telles orientations politiques. Nous devons réitérer notre soutien à la solarisation des toitures à partir de cinq cents mètres carrés.
M. François Ruffin (EcoS). La discussion est intéressante, car elle met en lumière un recul dans le modèle économique de la production d’électricité, dans les choix politiques – les énergies renouvelables ne sont plus prioritaires – et dans le format du photovoltaïque – on abandonne le petit photovoltaïque de toiture au profit des grandes installations de l’agrivoltaïsme.
Puisque les moyens ne sont pas au rendez-vous, il y a un choix à faire : revoir la finalité pour diminuer les moyens qu’elle exige, ou bien la confirmer – elle me paraît toujours juste – et alors se donner les moyens correspondants. C’est bien l’absence de moyens qui est au cœur du problème.
M. Joël Bruneau (LIOT). Sans vouloir être désobligeant, ce ne serait pas la première fois qu’il y aurait un petit écart entre la théorie (ce que d’éminents parlementaires ont voté) et la pratique (la capacité des collectivités locales et des maires à l’appliquer).
J’ai eu l’occasion de promouvoir le photovoltaïque sur des équipements publics. Or, avant même l’évolution du prix de rachat de l’électricité, la seule solution pour parvenir à l’équilibre économique était l’autoconsommation collective. Si l’on voulait vraiment encourager le développement du photovoltaïque sur les équipements municipaux, il serait préférable d’assouplir les conditions de l’autoconsommation collective, notamment son périmètre, plutôt que d’imposer une obligation d’installation sur des superficies qui ne sont pas adaptées.
M. Harold Huwart, rapporteur. Je respecte votre raisonnement, y compris votre volonté politique de maintenir l’objectif – que je partage, d’ailleurs. Néanmoins, je le répète, il y a un risque, également politique, à laisser perdurer une disposition qui n’est pas applicable et qui pourrait bloquer certains projets.
Je n’engagerai pas le débat sur la politique énergétique – on peut en effet regretter certaines décisions – mais je ne souhaite pas que les porteurs de projet, notamment les collectivités locales, a fortiori celles dont les moyens financiers sont les plus limités, soient les otages et les victimes de cette disposition devenue contraignante et inapplicable.
L’amendement CE46 ayant été retiré, la commission rejette successivement les amendements.