Amendement n° 50
LOI n° 2025-795 du 11 août 2025 visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille (1)
Le débat en séance (compte rendu)
1 séance du 08/04/2025 — 36 interventions · Compte rendu intégral ↗
La loi de 1982, réformant les modalités du scrutin à Paris, Lyon et Marseille, avait introduit un mode d’élection dérogatoire pour ces trois villes. Par cette loi fut instaurée une organisation municipale à deux niveaux, mais élue avec un seul bulletin de vote : un conseil municipal central – Conseil de Paris, conseil municipal de Lyon et de Marseille – et des conseils d’arrondissement ou de secteur. Les électeurs désignent sans distinction possible les élus du secteur et du conseil municipal. En conséquence, dans ces collectivités, l’élection du maire de la ville est peu transparente, ce qui entraîne de la confusion. Les électeurs élisent leur conseil d’arrondissement, dont certains membres vont ensuite siéger au conseil municipal pour élire le maire. Dans le reste de la France, les conseillers municipaux sont élus directement ; l’élection du maire y est ainsi plus simple et transparente.Le mode d’élection à Paris, Lyon et Marseille est aussi contesté pour ses effets sur la démocratie représentative. Un candidat peut devenir maire sans obtenir la majorité des suffrages exprimés au niveau de l’ensemble de la commune, du fait de l’élection des conseillers municipaux par arrondissement avec une prime majoritaire de 50 %. Par ailleurs, un maire peut être élu sans recueillir la majorité dans le secteur ou l’arrondissement dans lequel il se présente. Le système instauré par la loi PLM de 1982, qui s’explique par le souhait du ministre de l’époque d’assurer sa réélection à Marseille, a créé de la complexité et fragilisé la légitimité des exécutifs municipaux. Comme toute élection sectorisée, ce type de scrutin a introduit des biais dans la gestion de la collectivité, car l’exécutif est particulièrement attentif aux secteurs prompts à assurer une majorité. Il est donc légitime que nous nous interrogions sur une réforme juste et démocratique du mode de scrutin à Paris, Lyon et Marseille.Je tiens à saluer le travail et l’engagement du rapporteur Jean-Paul Mattei, qui a su écouter et mener les concertations nécessaires afin de trouver une rédaction qui convienne au plus grand nombre et un mode de scrutin plus représentatif et compréhensible pour les citoyens.En commission des lois, notre groupe a proposé plusieurs dispositifs pour aboutir au meilleur mode de scrutin dans ces trois villes, en tenant compte des spécificités administratives de chacune, afin de remédier aux distorsions électorales et de rétablir un principe fondamental, celui d’une élection municipale où chaque voix compte de manière égale, sans que la territorialité prévale sur le vote populaire. Par ailleurs, la proposition de réduire la prime majoritaire à 25 % permet une meilleure adéquation entre le poids électoral des différentes listes et leur représentation au sein du conseil municipal ; elle garantirait donc une stabilité institutionnelle tout en préservant la diversité politique au sein des conseils municipaux.Comme les débats en commission des lois l’ont montré, la situation de Lyon est particulière du fait de son statut de métropole. L’adoption de ce texte porterait à trois le nombre de scrutins organisés le même jour, ce qui peut effectivement sembler complexe. Des amendements seront présentés en séance, notamment par le rapporteur, et nous serons ouverts au débat sur cette question. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe Dem.)
Absolument !
La réforme dont nous débattons s’inscrit pleinement dans les principes démocratiques que défend le groupe Les Démocrates, engagé en faveur d’une démocratie locale plus juste, transparente et représentative. Fidèle à son attachement à des institutions claires et équilibrées, notre groupe soutient toute évolution garantissant une meilleure lisibilité du scrutin, une représentation plus fidèle des citoyens et un renforcement du lien démocratique entre électeurs et élus. En rétablissant ces principes fondamentaux, cette réforme permet d’aligner les élections municipales de ces grandes villes sur les principes électoraux appliqués dans l’ensemble des communes françaises.
Avec une prime de 25 % ?
Nous soutiendrons donc cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem. – MM. Sylvain Maillard, Thomas Lam et Laurent Mazaury applaudissent également.)
Prévisible !
La parole est à M. Jean Moulliere.
À l’aube des prochaines élections municipales, il nous appartient de donner suite à la loi du 31 décembre 1982, dite loi PLM, qui a façonné la vie démocratique des trois grandes villes de notre pays que sont Paris, Lyon et Marseille.Dans l’ensemble des autres communes françaises, le conseil municipal est élu de manière unifiée au suffrage universel direct. À Paris, Lyon et Marseille, sont élus les conseillers municipaux siégeant à la ville centre et dans le conseil d’arrondissement ou de secteur ainsi que les conseillers d’arrondissements. La loi PLM se justifiait et se justifie encore largement au vu du nombre d’habitants très important dans ces villes. Elle vise en effet à rapprocher les élus de leurs électeurs et les électeurs de leurs élus en créant un échelon intermédiaire, davantage à même de traiter des enjeux hyperlocaux.Des critiques de ce mode de scrutin se sont toutefois exprimées. Il lui est notamment reproché de permettre l’élection d’un maire qui n’a pas obtenu la majorité des suffrages à l’échelle de la commune ou encore d’être plus favorable aux candidats qui gagneraient, même de justesse, dans un secteur très peuplé plutôt qu’à ceux qui l’emporteraient largement dans un secteur moins peuplé. C’est dans ce contexte que la présente proposition de loi vise à réformer le mode d’élection des membres du Conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille en instituant deux scrutins distincts simultanés, l’un pour désigner les conseillers de Paris ou les conseillers municipaux de Lyon et de Marseille, l’autre pour élire les membres des conseils d’arrondissement ou de secteur.Le groupe Horizons & indépendants défend un principe simple : les Parisiens, les Lyonnais et les Marseillais doivent pouvoir choisir directement leurs élus qui siégeront au conseil municipal, et donc ceux qui éliront leur maire.Nous avons cependant des réserves vis-à-vis de cette proposition de loi. D’une part, si son objectif est louable, nous estimons néanmoins qu’elle intervient malheureusement dans un calendrier trop contraint. Les élections municipales auront lieu dans moins d’un an et la campagne électorale est déjà lancée. Cette proposition de loi intervient donc trop tard pour un examen approfondi qui permettrait de traiter l’ensemble des aspects.
Oh là là !
Nous pensons notamment qu’il faudrait examiner la question de la répartition des compétences entre la mairie centrale et les mairies d’arrondissement ou de secteur, qui n’est pas abordée par le texte alors qu’elle en constitue le pendant complémentaire. D’autre part, seule une forme de consensus sur une réforme permettant des progrès démocratiques évidents aurait assuré la légitimité d’une telle loi à moins d’un an des élections. Or les débats en commission ont illustré avec force que les groupes parlementaires ont des avis divergents, y compris au sein de chacun d’entre eux, sur les modalités de révision du droit électoral dans ces villes. Qu’il s’oppose à cette loi ou qu’il y soit favorable, chaque groupe se focalise de façon nombriliste sur le nombre d’élus qu’il pourrait obtenir ou perdre.
Pas faux !
Le texte semble, de surcroît, avoir été conçu de manière très centrée sur la situation parisienne, tandis qu’il aurait fallu mener une réflexion d’ensemble, en envisageant notamment l’inclusion éventuelle d’autres grandes villes comme Toulouse, dont la population est désormais comparable à celle de Lyon. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR. – Mme Léa Balage El Mariky applaudit également.)Enfin, l’adoption de cette proposition de loi aboutirait à présenter aux Lyonnais trois urnes le jour du vote. À quelques heures de l’examen d’un projet de loi de simplification, ce mode de scrutin risque d’accroître la complexité des élections.Dans ce contexte, le groupe Horizons & indépendants estime que les conditions d’une révision de la loi PLM ne sont pas réunies pour permettre un examen exhaustif. En conséquence, nous nous abstiendrons.
La parole est à M. Laurent Mazaury.
Voici une réforme électorale aux conséquences majeures pour trois des plus grandes villes françaises : Paris, Lyon et Marseille. Nous l’avons entendu, cette réforme soulève de nombreuses interrogations, non seulement sur son opportunité, mais surtout en raison de la précipitation avec laquelle elle est présentée. Le groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires regrette les conditions dans lesquelles cette proposition de loi est discutée : l’inscription précipitée à l’ordre du jour, l’absence d’étude d’impact, la non-consultation des élus locaux concernés ou même des habitants avant le dépôt du texte ou le refus de saisir le Conseil d’État. Comment justifier une telle modification du cadre électoral sans une étude d’impact approfondie ? Comment accepter qu’une réforme structurante pour la démocratie locale soit menée sans concertation ?Je fais devant vous un exercice qui montre qu’on peut trouver ce que l’on souhaite dans un tel texte, des arguments pour et des arguments contre. Permettez-moi donc de lister les éléments d’inquiétude, avant de vous dire, lors des explications de vote, pourquoi je pense personnellement que l’on peut aussi voter pour. C’est cela, le groupe LIOT : l’expression ultime de la réflexion démocratique.
Ah ! C’est un bon point ! (M. Sylvain Maillard applaudit.)
Si nous changeons les règles du jeu, si peu de temps avant une échéance électorale majeure, nous prenons le risque de fragiliser la confiance des citoyens et d’introduire des incertitudes lourdes pour les futurs scrutins. Pour aboutir, une telle réforme devrait être consensuelle, comme l’ont déjà publiquement affirmé plusieurs ministres, ainsi que la présidente de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et les différents groupes politiques, sans oublier les élus locaux concernés.J’en viens au fond du texte. Notre groupe comprend la volonté d’aligner le régime électoral de Paris, de Lyon et de Marseille sur le droit commun, mais cela doit se faire dans les règles. En ce sens, je pense qu’il est bon de rappeler que, si la loi PLM de 1982 avait prévu un régime électoral particulier, c’était aussi, au-delà des arguments politiques, pour renforcer les liens entre les élus locaux et les citoyens dans les grandes villes, en rapprochant géographiquement les uns des autres. Il serait donc bon de ne pas perdre de vue cet objectif.Au-delà du contexte de l’examen de cette loi, notre groupe a trois principales réserves. D’abord, nous ne sommes pas favorables à la baisse de la prime majoritaire de 50 à 25 % pour ces seules trois villes. Cette baisse est surprenante, car elle déroge au droit commun, alors même que vous présentez cette réforme comme la fin des dérogations. (M. Elie Califer applaudit.)De plus, en l’absence d’une étude d’impact, cette réforme serait inévitablement source d’instabilité politique et de complexité pour certains votes, comme celui du budget municipal. Nous constatons suffisamment de blocages au niveau national en matière budgétaire, il est inutile de les transposer au niveau communal.Ensuite, alors que vous évoquez un objectif de simplification du processus électoral, la création de deux scrutins pourrait, au contraire, être source de difficultés. Au fond, comme beaucoup, nous avons l’impression d’une réforme très parisienne, qui ne tient pas compte des spécificités des deux autres communes concernées.Ainsi, à Lyon, où un double scrutin existe déjà pour le conseil métropolitain, les habitants seraient confrontés à trois bulletins le jour du vote. Cela poserait des problèmes d’organisation difficiles à résoudre en moins d’un an.
Il a raison !
Enfin, notre groupe ne comprend pas le choix de dissocier la réforme électorale et la réforme des compétences de ces trois communes. Ce qui se passe à Paris, on le voit chaque jour, touche l’Île-de-France tout entière.
Tout à fait !
En l’état, le texte se contente de renvoyer à un rapport destiné à repenser les compétences des mairies d’arrondissement, ce qui n’est pas à la hauteur des enjeux.La réforme électorale proposée pourrait conduire à un conseil municipal encore plus centralisé, au détriment des conseils d’arrondissement ou de secteur. Ce texte présente donc de multiples failles, alors même qu’il entend modifier un scrutin moins d’un an avant son premier tour.
Il a raison !
Pourtant, nous ne sommes pas fermés à toute évolution. Une réflexion de fond est nécessaire. Nous devons viser une représentation plus juste des habitants, une action publique plus cohérente et de meilleures conditions d’exercice pour les élus locaux.En l’état, le texte ne nous semble pas répondre à ces objectifs. C’est pourquoi, étant attaché à la liberté de vote de ses membres, la majorité du groupe LIOT votera contre, tout en restant à l’écoute des nouvelles propositions. (M. Emmanuel Grégoire applaudit.)
La parole est à M. Stéphane Peu.
Avant de commencer mon propos, je tiens à saluer le travail de M. le rapporteur.
Quelle unanimité !
Si ce texte est frappé du sceau du soupçon, l’action de M. le rapporteur en est exempte. Nous avons pu constater, en commission, que M. Mattei avait tout essayé pour remplir la tâche impossible qui lui avait été confiée : essayer d’atténuer la médiocrité de ce texte.
Oh, ce n’est pas sympa !
Je vous ai déjà expliqué l’opposition de notre groupe à la méthode utilisée pour réformer la loi PLM. Nous souhaitions épargner à notre assemblée un débat dans ces conditions.Permettez-moi de m’attaquer maintenant au fond de ce texte, qui ne diffère guère de la forme. Actuellement, à Paris, à Lyon et à Marseille, les premiers candidats sur les listes ayant obtenu le meilleur score deviennent conseillers de la ville : ils siègent à la fois au conseil municipal et au conseil d’arrondissement ou de secteur. Les candidats suivants sur les listes, lorsqu’ils sont élus, deviennent uniquement conseillers d’arrondissement ou de secteur. Le Conseil de Paris, qui élit le maire, regroupe 163 conseillers issus des différents arrondissements.Ce mode électoral crée donc un lien organique entre le conseil municipal et les conseils d’arrondissement ou de secteur. Votre proposition de loi risque de détruire ce lien, en séparant l’élection du conseil d’arrondissement de celle du conseil municipal. Ainsi, un maire pourra être élu sans ancrage local. Avec ce basculement de l’élection municipale en scrutin plébiscitaire, vous rendez possibles les parachutages et l’absence de lien entre le terrain et le maire. Pourtant, au fil des décennies, l’arrondissement s’est imposé comme le siège d’une démocratie de proximité, notamment dans le domaine de l’entretien de l’espace public, de la propreté, des pouvoirs de police municipale, ainsi que de la vie citoyenne et associative. Ces missions montrent l’importance que revêt, pour les habitants de chaque arrondissement ou de chaque secteur, la proximité de la gestion assurée par ce conseil élu démocratiquement.La vitalité démocratique du cadre actuel est saluée par l’immense majorité des élus de ces trois communes. Il est donc incompréhensible que, dans la crise démocratique que nous traversons, nous prenions le risque de détruire cette proximité. Notre démocratie a besoin de valoriser les élus de terrain, de privilégier l’horizontalité et d’être au plus près de nos concitoyens. Nous ne pouvons pas croire que l’éloignement des prises de décision par rapport aux citoyens puisse être bénéfique.Autre signe de l’impréparation de cette réforme, celle-ci ne prémunit aucunement contre le risque que certains conseils d’arrondissement ou de secteur ne comportent aucun conseiller municipal, ou qu’à l’inverse, des arrondissements soient surreprésentés au conseil municipal. Cet effet de bord porterait une atteinte grave à l’égalité entre les collectivités et entre les citoyens, en contradiction avec les principes affichés par cette réforme.Enfin, l’égalité devant la loi n’est pas l’application scolaire et uniforme de la loi sans aucune prise en considération des situations particulières. Il n’y a rien de choquant à ce que les trois plus grandes villes françaises bénéficient de règles dérogatoires. Ce sont d’ailleurs les seules villes qui ont à la fois un conseil municipal et des conseils d’arrondissement ou de secteur, ce qui explique leur mode de scrutin particulier. À Paris, la plupart des arrondissements regroupent entre 100 000 et 200 000 habitants, soit l’équivalent de villes comme Besançon, Toulon ou Reims. L’existence d’un relais doté de véritables prérogatives entre la mairie centrale et les habitants apparaît alors essentielle.Les députés du groupe GDR n’ont pas plus d’affection pour le fond que pour la forme de ce texte. Nous sommes fermement opposés à cette réforme.
La discussion générale est close.
La parole est à M. le rapporteur.
Je voudrais remercier l’ensemble des intervenants. Il me semble que nous sommes presque tous d’accord pour dire que le mode de scrutin actuel ne fonctionne pas bien.
Eh oui !
C’est une anomalie !
C’est une évidence.Le problème de la temporalité a été posé : est-ce le bon moment pour réformer ? Sur ce point, il n’y a pas de différence entre la ruralité et la ville – je pense à ce qui a été voté hier soir.
Bien dit !
En ce qui concerne le cas de Lyon, je propose un amendement d’aménagement, qui devrait donner du temps pour une réflexion plus longue. En effet, il s’agit d’un cas à part, où l’ensemble des membres de la métropole sont élus au suffrage universel.Ensuite, vous avez évoqué la prime de 25 %. Nous devons avancer sur ce sujet, qui pourrait être un marqueur pour le futur, pour les autres communes de France. Je reste persuadé que cette prime de 25 % ou de 50 %, qui restera la règle dans les arrondissements, est un vrai problème pour les oppositions. Nous pourrons en débattre, mais cette évolution représente un premier pas.S’agissant des compétences des collectivités, ce texte n’a pas la prétention de les fixer. Il demande un rapport sur le sujet. Vous imaginez bien que cela prendra du temps. Il m’est d’ailleurs arrivé, quand j’étais maire, de modifier les règles de compétences en cours de mandat. Ceux qui sont familiers du sujet le savent bien.Enfin, était-il utile de consulter le Conseil d’État sur ce texte ? Je préfère laisser le législateur faire son travail et le soumettre ensuite au Conseil constitutionnel. Dans le cadre de la navette, nos collègues sénateurs l’enrichiront certainement et à la fin, nous verrons bien s’il est constitutionnel ou non. C’est la démarche à suivre dans un État de droit. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes Dem et EPR. – M. Laurent Mazaury applaudit aussi.)