Amendement n° 1375 Sénat

Après l’article 20

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Le 3° de l’article L. 223-8 est ainsi modifié :

a) Le a et le b sont ainsi rédigés :

« a) Du coût de l’allocation personnalisée d’autonomie mentionnée à l’article L. 232-1 du code de l’action sociale et des familles, et le coût des mesures contribuant à l’attractivité, à la dignité et à l’amélioration des salaires des métiers des professionnels des services d’accompagnement et d’aide à domicile mentionnés au 6° de l’article L. 312-1 du même code ;

« b) Du coût de la prestation de compensation mentionnée à l’article L. 245-1 du même code, dont le coût des mesures contribuant à l’attractivité, à la dignité et à l’amélioration des salaires des métiers des professionnels des services d’accompagnement et d’aide à domicile mentionnés au 7° de l’article L. 312-1 du même code ; »

b) Le e est abrogé ;

c) La mention : « f) » est remplacée par la mention : « e) » ;

2° L’article L. 223-9 est abrogé ;

3° L’article L. 223-11 est ainsi rédigé :

« Art. L. 223-11. – Le concours destiné à couvrir une partie des dépenses mentionnées au a) du 3° de l’article L. 223-8 est fixé pour chaque département en prenant en compte :

« 1° Les dépenses réalisées par chaque département mentionné au a) du 3° du L. 223-8 en 2025, telles que constatées par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie,

« 2° Le taux de couverture pour l’année 2024. Ce taux de couverture correspond au rapport entre :

« a) La somme des montants des concours suivants perçus au titre de l’année 2024 :

« – Le concours relatif aux dépenses mentionnées au a) du 3° de l’article L. 223-8 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-1554 du 1er décembre 2021 relative à la mise en œuvre de la création de la cinquième branche du régime général de la sécurité sociale relative à l’autonomie ;

« – Le concours versé au titre de l’article 47 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, pour la part afférente à la prise en charge des personnes âgées ;

« – Le concours relatif aux dépenses mentionnées au e) du 3° de l’article L. 223-8 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-1554 du 1er décembre 2021 relative à la mise en œuvre de la création de la cinquième branche du régime général de la sécurité sociale relative à l’autonomie, pour la part afférente à la prise en charge des personnes âgées ;

« – Le complément de financement versé au département au titre de l’article 86 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

« b) le montant des dépenses réalisées par les départements en 2024, telles que constatées par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie comprenant l’application du tarif minimal horaire prévu au I de l’article L. 314-2-1 du code de l’action sociale et des familles pour la part afférente à la prise en charge des personnes âgées ainsi qu’au titre de l’application de l’article 47 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, pour la part afférente à la prise en charge des personnes âgées.

« Par dérogation, pour les départements participant à l’expérimentation prévue par l’article 79 de la LFSS pour 2024 modifié, les modalités de calcul du taux de couverture sont fixées par voie réglementaire, en tenant compte des effets de la réforme du régime adapté de financement des établissements mentionnés aux I, II et IV bis de l’article L. 313-12 du code de l’action sociale et des familles. Le taux de couverture est calculé en projetant les effets qu’aurait eus cette réforme si elle avait été appliquée en 2024.

« 3° Le cas échéant, un coefficient géographique s’applique au taux mentionné au 2° du présent article afin de tenir compte d’éventuels facteurs spécifiques. Les modalités de calcul et d’application de ce coefficient sont précisées par voie réglementaire.

« Les modalités d’application du présent article, et notamment de versement du concours, sont fixées par voie réglementaire. » ;

4° L’article L. 223-12 est ainsi rédigé :

« Art. L. 223-12. – Le concours mentionné au b du 3° de l’article L. 223-8 est fixé pour chaque département en prenant en compte :

« 1° Les dépenses réalisées par chaque département au titre des dépenses mentionnées au b) du 3° du L. 223-8 pour l’année en 2025, telles que constatées par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

« 2° Le taux de couverture pour l’année 2024. Ce taux de couverture correspond au rapport entre :

« a) la somme des montants des concours suivants perçus au titre de l’année 2024 :

« – Le concours relatif aux dépenses mentionnées au b) du 3° de l’article L. 223-8 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-1554 du 1er décembre 2021 relative à la mise en œuvre de la création de la cinquième branche du régime général de la sécurité sociale relative à l’autonomie

« – Le concours versé au titre de l’article 47 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, pour la part afférente à la prise en charge des personnes handicapées,

« – Le concours relatif aux dépenses mentionnées au e) du 3° de l’article L. 223-8 dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2021-1554 du 1er décembre 2021 relative à la mise en œuvre de la création de la cinquième branche du régime général de la sécurité sociale relative à l’autonomie, pour la part afférente à la prise en charge des personnes handicapées.

« b) le montant des dépenses réalisées par les départements en 2024, telles que constatées par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, au titre de la prestation de compensation mentionnée à l’article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles, de l’application du tarif minimal horaire prévu au I de l’article L. 314-2-1 du code de l’action sociale et des familles pour la part afférente à la prise en charge des personnes en situation de handicap, ainsi qu’au titre de l’application de l’article 47 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, pour la part afférente à la prise en charge des personnes handicapées.

« Les modalités d’application du présent article, et notamment de versement du concours, sont fixées par voie réglementaire. »

5° À l’article L. 223-14, les mots : « des articles L. 223-11, L. 223-12 et » sont remplacés par les mots : « de l’article » ;

6° Au 4° de l’article L. 223-15, les mots : « de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap mentionnés à l’article L. 223-8 » sont remplacés par les mots : « du concours mentionné au a) du 3° de l’article L. 223-8 du présent code, du concours mentionné au b) du 3° du même article ».

II. - L’article 47 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 modifié par l’article 80 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 est abrogé.

La parole est à M. le ministre.

ministre des solidarités, de l’autonomie et de l’égalité entre les femmes et les hommes. Cet amendement est important parce qu’il a pour objet de modifier les règles de fixation des concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Je prendrai donc le temps de le défendre, d’autant que c’est le premier sur lequel j’interviens devant vous.

À travers lui, le Gouvernement vise à concrétiser une partie des annonces que M. le Premier ministre a faites, le 15 novembre dernier. Il s’agit de soulager les départements, en renforçant leurs finances par une hausse de 200 millions d’euros des concours qui leur sont versés par la CNSA. Nous souhaitons également nous engager avec eux dans une nouvelle méthode de travail fondée sur la simplification, la coconstruction et la prévisibilité.

J’y tiens beaucoup, alors que le vieillissement de notre pays s’accélère et que les départements sont, aux côtés de l’État et de la sécurité sociale, des acteurs centraux de l’accompagnement de cette tendance.

Je me réjouis d’autant plus de défendre cet amendement devant votre assemblée que nous cherchions à mettre en œuvre cette simplification depuis près de deux ans. Nous sommes enfin sur le point d’y parvenir. Il était temps !

En effet, après les ajouts successifs de ces dernières années, il existe aujourd’hui douze concours différents de la CNSA à destination des départements, et même treize si l’on compte le geste exceptionnel de 150 millions d’euros qui avait été réalisé en 2024.

Chacun de ces concours obéit à ses propres règles, dont certaines sont très datées, et l’ensemble ne permet désormais plus aucune lisibilité par rapport aux besoins des territoires ou de manière pluriannuelle.

La présente mesure vise tout d’abord à fusionner cinq d’entre eux en deux concours principaux cofinançant, d’une part, les dépenses destinées aux personnes âgées, d’autre part, celles qui sont destinées aux personnes handicapées, c’est-à-dire l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

J’égrène rapidement ce qui s’était stratifié, à savoir les deux concours historiques de la caisse dite « APA et PCH », le concours de l’APA 2, créé dans le cadre de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement, qui fait toujours référence à des répartitions de 2016, ainsi que le concours lié à l’introduction d’un tarif plancher national de référence pour ces mêmes aides et le concours spécifique imaginé pour la compensation du coût de l’avenant 43 portant révision de la classification des emplois et du système de rémunération des salariés de la branche de l’aide à domicile.

Ces cinq concours nécessitent tous des remontées de données particulières, notamment, dans le cas des deux derniers, pour déterminer les heures d’aide à domicile spécifiquement éligibles.

Vous comprenez donc les raisons qui nous ont conduits à proposer une étape de simplification pour des dispositifs qui « embarquent » plus de 80 % de l’enveloppe des concours de la CNSA. Nous pourrons ainsi mettre fin aux nombreuses procédures de remontée de données, qui embolisent les services départementaux, et diriger tous nos efforts vers l’accompagnement des personnes en perte d’autonomie.

En complément, l’enveloppe majorée des concours de la CNSA permet de garantir que les dépenses correspondant aux concours ainsi fusionnés seront compensées, pour chaque département, à hauteur strictement identique de celles de 2024.

Nous tiendrons bien évidemment compte, pour ce qui est de l’APA, du geste exceptionnel de 150 millions d’euros autorisé par la précédente loi de financement de la sécurité sociale. Je rappelle que ce dernier a permis à la quasi-totalité des parents d’obtenir un taux de compensation de leurs dépenses d’APA d’au minimum – j’y insiste – 43 % en 2024.

Un taux de compensation stabilisé sera ainsi garanti à chaque département en valeur relative, malgré une dynamique de dépenses qui n’a aucune raison de faiblir en 2025.

Vous connaissez tous la problématique du vieillissement de la population et les prestations de compensation du handicap qui y sont associées. L’évolution de ces prestations a été, ces dernières années, plus rapide que celle du concours destiné à la compenser. De nombreux départements nous demandaient de remédier à cela, et vous avez été plusieurs à relayer cette demande. Le texte reflète désormais les besoins que les départements ont exprimés pour le handicap.

Ce faisant, je le souligne, nous abandonnons des règles de répartition des concours entre départements, largement héritées d’une période antérieure à la création de la branche autonomie, qui avaient été établies à partir d’une enveloppe nationale indexée sur l’évolution des ressources de la CNSA.

Dans le cadre de cette première étape de simplification, les concours par département seront calculés en 2025 à partir des dépenses réalisées, pour prendre en compte les besoins concrets dans les territoires.

Encore une fois, au travers de cet amendement, nous augmentons le montant des concours de la CNSA de 200 millions d’euros par rapport au projet de loi de financement de la sécurité sociale déposé initialement par le Gouvernement, afin de prendre en compte la dynamique liée au nouveau modèle de calcul.

Enfin, dans la mesure où la dynamique de dépenses d’allocation personnalisée d’autonomie est particulièrement forte dans les outre-mer par rapport aux ressources propres des départements – j’en ai discuté notamment avec le président du conseil départemental de La Réunion –, cet amendement vise à prévoir pour ces territoires, en 2025, une majoration du taux de compensation correspondant.

Le Gouvernement poursuivra ses efforts, à partir de cette première étape, pour établir en concertation étroite avec les départements de nouvelles règles partagées, lisibles et justes, dans le cadre d’une réforme d’ensemble des concours à partir de 2026.

Tels sont les éclaircissements que je souhaitais prendre le temps de vous apporter.

Le sous-amendement n° 1389, présenté par Mme Malet, est ainsi libellé :

Compléter cette phrase par les mots :

, en particulier ceux se rapportant aux caractéristiques économiques, sociales et démographiques des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution

La parole est à Mme Viviane Malet.

L’amendement du Gouvernement vise à prendre en compte des spécificités géographiques dans les modalités de calcul et de répartition des concours de l’APA.

Monsieur le ministre, vous nous avez indiqué que ce critère pouvait concerner les collectivités d’outre-mer en mentionnant en avoir discuté avec le président du conseil départemental de La Réunion. Je suis tout à fait favorable à ce principe, mais je souhaiterais qu’il figure dans la loi.

Certains territoires ultramarins, en effet, s’apprêtent à devenir les départements comprenant le plus de personnes âgées en France, alors qu’ils ont les taux de pauvreté les plus importants de France. Ces réalités structurelles impliquent donc une adaptation de certains paramètres des calculs de concours de la CNSA aux dépenses d’APA.

Le sens de ce sous-amendement est donc d’inscrire dans la loi que la majoration du taux de compensation selon un coefficient géographique bénéficiera aux outre-mer.

Quel est l’avis de la commission ?

rapporteur de la commission des affaires sociales pour l’autonomie. Cet amendement nous a été transmis tardivement, mais la commission a jugé qu’il allait dans le bon sens.

En effet, la simplification qui consiste à passer de treize à neuf concours de la CNSA est bienvenue, en particulier pour l’APA et la PCH.

Nous saluons aussi l’augmentation de 200 millions d’euros du montant des concours. Certes, le niveau de compensation de 50 % espéré par les départements n’est pas encore atteint, mais nous sommes sur la bonne voie. Cela nécessitera, bien évidemment, des réformes plus structurelles.

Monsieur le ministre, vous avez tenu compte dans votre amendement de la situation des territoires ultramarins. Le sous-amendement de Mme Malet vise à garantir que les différentes caractéristiques des outre-mer seront bien prises en compte dans le coefficient géographique applicable pour le concours de l’APA.

Avis favorable sur l’amendement et le sous-amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement sur le sous-amendement ?

ministre. Comme je le disais, la réforme proposée prévoit bien un coefficient géographique qui contribuera, le cas échéant, à accompagner plus particulièrement les territoires d’outre-mer, ce qui rejoint la préoccupation que vous exprimez à travers votre sous-amendement, madame la sénatrice.

Je précise par la même occasion que le Gouvernement s’engage, pour 2025, non pas seulement à maintenir au même niveau le taux de compensation par l’État des dépenses liées à l’APA dans les territoires ultramarins, ce qui constituerait déjà un effort important, mais à l’augmenter de 5 points, ce qui devrait permettre à certains de ces territoires d’approcher le taux global de compensation de 50 % que j’évoquais à l’instant.

J’émets un avis favorable sur ce sous-amendement.

La parole est à Mme Émilienne Poumirol, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, qui ne se réjouirait pas des mesures de simplification que vous venez de nous annoncer ?

Cette réforme va effectivement dans le bon sens, puisqu’elle permettra de simplifier les choses, comme vous l’avez dit tout à l’heure, et notamment de réduire le nombre de documents que doivent traiter les agents des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), qui, chacun le sait, sont débordés. Pour ne citer que cet exemple, la MDPH de mon département, la Haute-Garonne, doit gérer entre 200 et 250 demandes par jour, un chiffre très élevé.

De telles mesures de simplification sont bien sûr intéressantes pour les agents, mais elles sont surtout importantes pour les patients : aujourd’hui, la durée moyenne pour l’obtention d’une réponse est de quatre mois, dans les MDPH qui excellent à traiter ces dossiers, et, le plus souvent, de cinq à six mois, voire davantage, dans les autres.

C’est vrai !

En revanche, monsieur le ministre, vous nous dites qu’en 2025 vous vous engagez à maintenir à 43 % le taux de compensation des dépenses liées à l’APA, mais je me permets tout de même de vous rappeler que l’engagement initial du Gouvernement était que ce taux atteigne 50 %. Même si la pente est ascendante, l’objectif n’est donc pas atteint, et les 200 millions d’euros dont vous avez parlé ne suffiront certainement pas.

Permettez-moi également de signaler que, cette année particulièrement, les départements font face à des contraintes extrêmement importantes – l’Assemblée des départements de France (ADF) l’a redit il y a quelques jours encore lors de son congrès –, au point qu’ils ne savent pas s’ils seront en mesure de remplir leurs missions ni comment ils vont faire, malgré un certain nombre d’efforts de clarification et la suppression de certaines compétences non obligatoires, pour continuer à offrir le même service public à nos concitoyens, en particulier aux personnes handicapées.

Si les départements se trouvent obligés de réduire le nombre d’heures d’aide – via l’APA ou la PCH – qu’ils accordent à nos administrés, cela contribuera à une réduction des services publics, une perspective qui nous est insupportable.

La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, je ne reviendrai pas sur le fait que la simplification des concours versés aux départements répondait à une demande. De surcroît, il est très bien que vous l’engagiez pour les concours les plus importants. Dont acte !

Vous nous avez parlé d’une hausse de l’enveloppe de 200 millions d’euros, ce qui est une grosse somme, je le reconnais, même si, personnellement, je préfère les pourcentages aux valeurs absolues et, donc, aux euros. C’est en effet par ce biais que l’on en arrive à se réjouir de l’augmentation de 9 milliards d’euros de l’Ondam, alors que, en valeur relative, celui-ci n’a que très peu évolué. En réalité, si donc l’on s’en tient aux pourcentages, le compte n’y est pas.

Vous nous avez également dit que vous vous engagiez à maintenir à 43 %, l’an prochain, le taux de compensation des dépenses liées à l’APA. Je n’ai pas bien compris si vous entendiez tenir compte de la dynamique très forte de ces dépenses en 2024 – elles croissent très vite du fait de la transition démographique – et/ou si ce taux de 43 % était en quelque sorte un taux plancher, une sorte de socle.

Les départements demandent avant tout une trajectoire de financement claire ; ils souhaitent une perspective. Dans le cadre de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale, j’ai d’ailleurs déposé un amendement tendant à fixer le taux de compensation des dépenses sociales à 50 %, non pas demain, mais à l’horizon 2030, ce qui vous laissait le temps nécessaire d’y parvenir.

À ce propos, monsieur le ministre, quand vous mentionnez ce taux de 43 %, s’agit-il seulement des dépenses liées à l’APA, ou cela concerne-t-il aussi la PCH, dont le taux de compensation est, me semble-t-il, plutôt aux alentours de 30 % ? Je souhaiterais que vous éclaircissiez ce point.

Quoi qu’il en soit, le taux de compensation des dépenses liées à l’APA est en nette hausse, ce qui est une bonne nouvelle, d’autant qu’il était, lui aussi, descendu récemment à 30 %.

Permettez-moi de conclure mon propos en vous posant deux dernières questions, me faisant ainsi le relais des départements : quelles sont vos perspectives financières en la matière ? à quel horizon pensez-vous que ce taux de compensation atteindra 50 %, un niveau qui correspond à celui dont bénéficiaient les départements au moment où cette compétence leur a été transférée ?

La parole est à M. le ministre.

ministre. Madame la sénatrice Poncet Monge, voici quelques éléments de réponse.

Il est prévu que l’objectif d’une compensation par l’État de 50 % des dépenses des départements en matière d’autonomie soit atteint à l’horizon 2030. Cette annonce correspond à la proposition que vous avez formulée dans le cadre de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale et que vous venez justement de rappeler.

Sachez que je n’entends pas revenir sur la parole donnée ; au contraire, j’en pose la première pierre. Notre engagement n’est pas neutre : les 200 millions d’euros supplémentaires contribuent à consolider cet édifice, qui repose, vous l’avez compris, sur un taux de compensation de 43 %, véritable point de départ de cette trajectoire.

L’essentiel en la matière, c’est que l’État va compenser les dépenses réalisées. Jusqu’à présent, il versait une somme d’argent aux départements, selon des clés de répartition – j’en ai esquissé le détail tout à l’heure – qui, à vrai dire, commençaient à manquer de lisibilité.

Demain, la réforme que nous proposons permettra de compenser au moins 43 % des dépenses réellement engagées par les départements, un taux qui va croître, je l’espère, jusqu’à 50 % à l’horizon 2030. Il s’agit donc d’un vrai changement, qui nécessitera évidemment quelques ajustements de mise en œuvre, en lien avec les départements, dans le cadre de la conférence des financeurs que nous allons relancer.

L’objectif, pour moi, était de rétablir le lien de confiance avec les départements, qui, disons-le, s’était un peu érodé – je ne peux pas être plus clair. Il s’agissait donc de montrer de premiers signes très visibles de notre engagement en apportant notre soutien financier à des collectivités qui sont, vous le savez très bien, en première ligne en matière d’autonomie, un secteur que je connais bien, puisqu’il fait partie de mon périmètre ministériel.

Vous comprendrez que j’aie le plus grand intérêt à ce que les départements soient des partenaires fiables de l’État et à ce que la relation de confiance qui nous lie soit confortée.

Très bien !

Je mets aux voix le sous-amendement n° 1389.

(Le sous-amendement est adopté.)