Amendement n° 845 Sénat
LOI n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 (rectificatif)
Dispositif
Après l'article 3 quater
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant l’impact sur les comptes de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de la mise en place d’une taxe sur les salaires versés aux agents contractuels au sein des services et établissements publics dont le produit est affecté à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.
Ce que ça change · analyse IA
Demande d'étude sur une taxe sur les salaires des contractuels pour financer la CNRACL, face à l'inefficacité de la hausse des cotisations.
Intention : L'auteur cherche à déplacer la charge du financement des retraites des employeurs publics (collectivités/hôpitaux) vers une taxe sur le coût de l'emploi contractuel, afin de ne pas décourager l'embauche de fonctionnaires tout en compensant le déficit de la caisse. La tension réside dans le choix du levier de redressement : augmenter les cotisations existantes (solution gouvernementale) ou créer une nouvelle taxe sur les salaires des contractuels (solution proposée) pour traiter la cause structurelle du déficit.
L'amendement propose de sortir de la logique de hausse des cotisations patronales (qui pénalise les collectivités et les hôpitaux) pour explorer une nouvelle source de financement : une taxe spécifique sur la masse salariale des agents contractuels. L'enjeu est de corriger le déséquilibre démographique de la CNRACL : le recours croissant aux contractuels (moins coûteux mais non cotisants au même titre que les titulaires) aggrave le déficit. Le rejet de l'amendement par le Gouvernement, qui estime que les rapports existants suffisent, montre une volonté de maintenir la charge financière sur les employeurs publics actuels plutôt que d'ouvrir le débat sur une nouvelle fiscalité du travail dans le secteur public.
Objet
Le présent PLFSS prévoit une augmentation du taux de cotisations CNRCAL censée dégager 2 milliards de recettes supplémentaires, lesquelles devraient compenser le déficit du régime évalué par le COR dans son rapport de 2024 à 2,5 milliards (une fois les transferts interrégimes pris en compte) et à 10 milliards en 2030. Ce déficit structurel important a plusieurs causes : bien sûr il est d’abord dû au départ en retraite d’une génération importante de fonctionnaire ces dernières années, provoquant la dégradation du ratio démographique de la caisse, et la faisant passer d’un solde excédentaire de 15 millions en 2017 à un solde actuellement déficitaire. Mais il est dû aussi au gel des points d’indice des fonctionnaires et à la baisse du nombre de fonctionnaires au fil des années. Selon l’étude de Nos Services publics « si aucun décrochage de la rémunération des fonctionnaires n’était organisé et que la masse salariale indiciaire évoluait comme celle de l’ensemble de la population, le déficit [total] du système de retraites serait diminué d’un tiers à horizon 2030. Cette réduction du déficit serait directement due à l’apport de cotisations supplémentaires au système de retraites par la CNRACL et les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, pour un montant en euros constants de 3,3 milliards d’euros en 2030 ». Cette baisse du nombre de fonctionnaires est due à un ensemble de politiques austéritaires qui ont donc contribué à grever les recettes de la caisse, ces mêmes politiques austéritaires ici perpétuées par le budget présenté par le gouvernement qui auront des effets récessifs de près de 0,8 point de PIB selon l’OFCE.
Cette baisse du nombre de fonctionnaires a néanmoins été en partie compensée par la hausse importante du nombre de contractuels. Selon la Cour des comptes, le nombre de contractuels est passé de 728 000 en 2010 à 843 000 en 2019. Selon la Cour « Au cours des années 2010 à 2017, le nombre des agents contractuels, exprimé en ETP, a cru plus vite (15,8 %) que celui de l’ensemble des agents publics (5,9 %). ». Actuellement, le nombre de contractuels continue de croitre alors même que le nombre de fonctionnaires diminue. Au cours de l’année 2022, le nombre de fonctionnaires baisse de 0,3 %, tandis que le nombre de contractuels augmente de 2,6 %. Cette année-là, les contractuels représentaient 22% des effectifs totaux dans la fonction publique. Si l’IGAS, dans son rapport sur la Situation financière de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales de 2024, considère qu’une affiliation des contractuels à la CNRACL « poserait des difficultés opérationnelles majeures » et serait insuffisante, car « la substitution de l’emploi titulaire par l’emploi contractuel, s’il était réel, ne représentait que 10 à 15 % de la dégradation du ratio démographique de la caisse, et que par conséquent l’affiliation des contractuels n’apporterait qu’une solution limitée de ce point de vue », l’inspection préconise cependant de « diversifier les sources de financement (prestations légales sont quasi exclusivement financées par des cotisations à hauteur de 97 %) » et recommande ainsi de songer à une « Compensation du manque de cotisations issu du recours à des agents contractuels par l’instauration d’un prélèvement au bénéfice de la CNRACL sur les salaires versés aux agents contractuels ».
Ainsi, plutôt qu’à une course unique vers l’augmentation des cotisations CNRACL, lesquelles peuvent aboutir in fine à décourager l’embauche de fonctionnaire au profit de contractuels dont le coût du travail est moindre, dégradant encore le ratio démographique de la caisse, le présent amendement propose de suivre les recommandations de l’IGAS et appel le gouvernement à la réalisation d’une étude évaluant l’impact financier d’une taxe sur les salaires des contractuels de la fonction publique afin d’en envisager la mise en œuvre au plus vite.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 19/11/2024 — 23 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 845, présenté par Mmes Poncet Monge et Souyris, MM. Benarroche, G. Blanc et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique et Gontard, Mme Guhl, MM. Jadot et Mellouli, Mme Ollivier, M. Salmon et Mmes Senée et M. Vogel, est ainsi libellé :
Après l’article 3 quater
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant l’impact sur les comptes de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de la mise en place d’une taxe sur les salaires versés aux agents contractuels au sein des services et établissements publics dont le produit est affecté à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge.
Le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit une augmentation du taux de cotisations dues par les employeurs publics à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), afin de dégager 2 milliards d’euros de recettes supplémentaires, lesquelles devront compenser le déficit du régime, qui est évalué à 2,5 milliards d’euros en 2024.
Ce déficit structurel élevé résulte essentiellement de la baisse désastreuse du nombre de fonctionnaires au fil des années. Pour garantir la continuité des services publics, cette baisse a été en partie compensée par une hausse importante du nombre de contractuels. Selon la Cour des comptes, le nombre d’agents contractuels a crû plus de 2,5 fois plus vite que celui de l’ensemble des agents publics, de sorte qu’en 2022 les contractuels représentaient 22 % de la totalité des effectifs de la fonction publique.
Si l’inspection générale des affaires sociales (Igas) considère qu’une affiliation des contractuels à la CNRACL poserait des difficultés opérationnelles majeures, elle préconise cependant de diversifier les sources de financement et recommande ainsi de songer à une compensation du manque de cotisations issu du recours à des agents contractuels par l’instauration d’un prélèvement au bénéfice de la CNRACL sur les salaires versés aux agents contractuels.
Ainsi, plutôt que d’envisager une augmentation des cotisations CNRACL chaque année, sans même chercher à traiter les causes du déficit constaté, une hausse qui ne ferait d’ailleurs qu’aggraver ledit déficit en décourageant l’embauche de fonctionnaires au profit de contractuels – ces salariés, rémunérés à moindre coût, représentent déjà une embauche sur cinq dans la fonction publique –, ce qui dégraderait encore davantage le ratio démographique de la caisse, nous proposons, au travers du présent amendement, de suivre les recommandations de l’Igas : nous appelons le Gouvernement à réaliser une étude évaluant l’impact financier d’une taxe sur les salaires des contractuels de la fonction publique, afin d’envisager la mise en œuvre de cette fiscalité au plus vite.
Hier, il me semble que vous n’étiez pas si loin de penser comme nous qu’une telle piste serait à considérer sérieusement.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteure générale de la commission des affaires sociales. S’agissant d’une demande de rapport, je m’en tiendrai à la jurisprudence de la Haute Assemblée : avis défavorable. (Mme Céline Brulin s’exclame.)
Quel est l’avis du Gouvernement ?
ministre. Madame la sénatrice, la recommandation n° 10 du rapport de l’Igas et de l’inspection générale des finances (IGF) dont vous faites mention, et qui a alimenté les discussions sur le redressement des comptes de la CNRACL, répond précisément à votre question sur les agents contractuels.
Avis défavorable.
La parole est à Mme Céline Brulin, pour explication de vote.
Madame la rapporteure générale, je reconnais dans votre réponse la constance de la majorité sénatoriale au sujet des demandes de rapports ; je pourrais même dire que, dans une certaine mesure, je comprends cette jurisprudence du Sénat, car les demandes des rapports ne présentent aucun intérêt si le Gouvernement ne les remet finalement pas au Parlement.
Pour autant, nous sommes en train de débattre d’un sujet extrêmement important pour les collectivités locales et les hôpitaux, qui vont voir le taux des cotisations qu’ils versent à la CNRACL augmenter pendant trois ou quatre ans consécutifs, sans que, dans le même temps, on soit réellement proche de résoudre le problème structurel qui pèse sur la caisse.
Comme l’a indiqué notre collègue Raymonde Poncet Monge, il conviendrait d’approfondir le sujet et cessez de nous dire, madame la ministre, que l’Igas a déjà répondu à notre préoccupation : elle propose au contraire que les collectivités et les hôpitaux mettent en œuvre une taxe sur les salaires des contractuels pour abonder la CNRACL.
ministre. À croire que nous n’avons pas lu le même rapport !
Pourquoi ne pas creuser cette piste ? Si nous ne le faisons pas, nous risquons de continuer à débattre éternellement de ce sujet, parce que la situation des hôpitaux et des collectivités continuera de se dégrader, et que nous ne serons pas parvenus à résoudre le problème démographique auquel nous sommes confrontés ni à rééquilibrer le ratio entre les différents types d’emplois dans les hôpitaux, les services départementaux d’incendie et de secours (Sdis) et les collectivités.
La rédaction d’un rapport sur l’impact d’une taxation des salaires versés à ces contractuels permettrait d’éclairer utilement nos débats pour maintenant et pour l’avenir.
Je mets aux voix l’amendement n° 845.