Amendement n° 1320
LOI n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 (rectificatif)
Dispositif
I. – À l’avant-dernière phrase de l’alinéa 3, supprimer les mots :
« une nouvelle hausse, du taux des cotisations dues par les employeurs à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) ».
II. – En conséquence, à la fin de la quatrième phrase de l’alinéa 9, supprimer les mots :
« , et les conséquences pour l’hôpital et les établissements médico‑sociaux d’une nouvelle hausse de taux des cotisations dues par les employeurs à la CNRACL »
III. – En conséquence, à la fin de la dernière phrase de l’alinéa 16, supprimer les mots :
« ; et la hausse de 4 points du taux des cotisations dues par les employeurs à la CNRACL ».
IV. – En conséquence, à la première phrase de l’alinéa 17, supprimer les mots :
« , deux nouvelles hausses du taux de cotisation à la CNRACL en 2026 et 2027 ».
V. – En conséquence, à la troisième phrase de l’alinéa 22, supprimer les mots :
« , de l’apport de recettes lié à la hausse du taux de cotisations dues par les employeurs à la CNRACL ».
Exposé sommaire
La caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) connaît une dégradation très rapide de sa situation financière : son déficit pourrait atteindre 11 Mds€ en 2030, alors qu’elle était encore excédentaire en 2017.
Les causes de cette dégradation sont multiples et ont été analysées dans un rapport des inspections générales des finances, des affaires sociales et de l’administration, rendu public le 27 septembre dernier.
Ce même rapport souligne que la caisse a été contributrice au titre du mécanisme de compensation démographique vers les autres régimes pour un montant de 100 Mds€ constants au cours des cinq dernières décennies, et qu’elle devrait continuer à l’être, bien que déficitaire, jusqu’en 2027, du fait d’incohérences dans le mode de calcul de cette compensation. Il convient par ailleurs de souligner que cette contribution de 100 Mds€ a empêché de constituer des réserves au sein de la CNRACL, réserves qui seraient venues en soutenir la trésorerie le moment venu.
Dans le cadre du PLFSS 2025, le Gouvernement fait état de sa volonté de faire contribuer exclusivement les employeurs territoriaux et hospitaliers au redressement de la caisse en augmentant très substantiellement leur taux de cotisation, de quatre points en 2025. Cette augmentation – qui relève du pouvoir réglementaire du Gouvernement – serait suivie de deux autres hausses consécutives, en 2026 et 2027, dont l’ampleur serait de quatre points chacune également, comme le précise le dossier de présentation du PLFSS 2025.
Aussi, le taux de cotisation connaîtrait en trois ans une hausse inédite de douze points, passant de 31,65 % à 43,65 %.
En 2025, les conséquences de cette hausse massive et extrêmement rapide représenteraient pour les collectivités territoriales et leurs établissements un montant d’au moins 1,5 Md€ en 2025, et de l’ordre de 1,1 Md€ pour les établissements publics de santé.
Pour les établissements publics de santé et médicosociaux, les effets résultant de cette hausse prévue pour les 3 années à venir ne pourront qu’alourdir des coûts salariaux déjà frappés par un niveau de taxation supérieur aux établissements d’autres statuts. Pour les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes en particulier, la compensation annoncée de cette hausse de cotisations risque également de ne pas couvrir les personnels relevant des forfaits soins et dépendance.
Pour les collectivités territoriales et leurs établissements, le montant de cette hausse des cotisations pourrait dépasser 4,5 Mds€ par an à partir de 2027, s’ajoutant aux conséquences des dispositions contenues dans le PLF 2025, menaçant pour plusieurs d’entre elles leur solvabilité et plus largement la capacité de l’action publique locale à répondre aux besoins des populations et à réaliser les investissements nécessaires aux transitions.
Dans ces conditions, le présent amendement vise à interpeller le Gouvernement :
- sur le caractère unilatéral d’une hausse dont l’ampleur et le rythme n’ont fait l’objet d’aucun échange préalable avec les représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers ;
- sur le caractère insoutenable de cette hausse soudaine et substantielle de la cotisation des employeurs publics à la CNRACL, qui fait fi de son iniquité au regard de la contribution massive de la caisse à la solidarité nationale depuis 1974 et qui confère aux employeurs territoriaux et hospitaliers un rôle inacceptable de « payeurs en dernier ressort » du solde du système de retraite pris dans sa globalité ;
- sur le caractère tronqué d’une approche purement paramétrique, qui s’appuie exclusivement sur une hausse de taux et exclut l’examen de toute perspective concrète de remise à plat structurelle, en concertation avec les employeurs territoriaux comme hospitaliers et les organisations syndicales, alors que le rapport précité des inspections générales énonce un certain nombre de pistes.
Cet amendement est proposé par l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalités (AMF), la Fédération hospitalière de France (FHF), France urbaine et Intercommunalités de France.
Le débat en séance (compte rendu)
2 séance du 04/11/2024 — 26 interventions · Compte rendu intégral ↗
Je suis saisie de quatre amendements, nos 636, 856, 2002 et 1320, pouvant être soumis à une discussion commune. Les amendements nos 636, 856 et 2002 sont identiques. La parole est à M. Fabien Di Filippo, pour soutenir l’amendement no 636.
Nous voulons interpeller le Gouvernement sur la hausse du taux de cotisation des employeurs territoriaux et hospitaliers pour redresser les comptes de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), dont le déficit est estimé à près de 11 milliards d’euros en 2027.Une telle hausse pose deux problèmes. Le premier est lié à son caractère insoutenable, notamment pour les collectivités locales – 4 points l’an prochain, puis 4 points les deux années suivantes. On parle donc de 1,5 milliard d’euros de charges additionnelles pour nos collectivités, et quasiment du même montant les deux années suivantes.Je voudrais aussi dénoncer le caractère inique de la hausse. Alors que cette caisse aurait pu accumuler des excédents, pendant un demi-siècle elle a servi à financer d’autres régimes, comblant des déficits à hauteur de plusieurs dizaines, voire d’une centaine, de milliards d’euros. Nous devons discuter de cette hausse des cotisations pour voir dans quelle mesure nous pourrions y surseoir. Elle n’était pas prévue et les collectivités n’ont pas été consultées : c’est un vrai problème.
La parole est à M. Laurent Panifous, pour soutenir l’amendement no 856.
Nous souhaitons nous opposer à la hausse des cotisations retraite dues par les employeurs à la CNRACL. Elle touche en effet des collectivités déjà lourdement affectées par les baisses de dotations prévues par le PLF. Par ailleurs, les hôpitaux souffrent d’un déficit structurel depuis de nombreuses années, notamment parce que l’inflation n’a pas été compensée. La hausse de 4 points du taux de cotisation est donc particulièrement malvenue.
La parole est à M. Bertrand Bouyx, pour soutenir l’amendement no 2002.
Mes collègues ont raison : ces prélèvements n’ont pas été décidés en concertation avec les collectivités territoriales. Or l’augmentation des cotisations les touchera durement. Les départements, déjà dans une situation délicate, seront particulièrement atteints. Il faut reprendre le travail de concertation avec les collectivités afin de corriger la hausse proposée, car elle aura de lourds effets pour les collectivités, d’autant plus qu’elles doivent absorber les conséquences de la revalorisation du point d’indice intervenue en 2023. Le cumul de ces deux hausses aura des conséquences importantes pour leur trésorerie.
La parole est à M. Philippe Naillet, pour soutenir l’amendement no 1320.
L’augmentation du taux des cotisations que les employeurs versent à la CNRACL est incompréhensible. Cette hausse, qui n’a été précédée par aucune concertation, s’étale certes sur plusieurs années, mais elle est de 12 points ! Si la CNRACL est déficitaire, c’est principalement parce qu’elle a servi à compenser les déficits d’autres régimes de retraite. Dans ce contexte, il n’est pas opportun d’augmenter les taux de cotisations versées par les collectivités et les hôpitaux publics, surtout les collectivités – je pense en particulier aux mairies, malmenées par le projet de loi de finances pour 2025. Nous aurons l’occasion d’y revenir lorsque nous examinerons l’article 64 du PLF, qui se rapporte au prélèvement sur recettes.
Quel est l’avis de la commission ?
Ce sujet est préoccupant à double titre. On peut d’abord déplorer le manque de concertation avec les collectivités locales. L’augmentation de l’Ondam hospitalier de 3,3 milliards semblait ouvrir des perspectives pour financer les hôpitaux, mais si l’on soustrait le 1,1 milliard d’euros qui compensent la hausse des cotisations, ce sous-Ondam n’est pas satisfaisant. Il n’est évidemment pas question de ne plus payer les cotisations retraite mais ce poste de dépenses est mis en concurrence directe avec les soins. Ces amendements, acceptés en commission, sont donc tout à fait justifiés. Nous ne devons pas avoir à choisir entre les cotisations retraite et le soin.Plutôt que de présenter des solutions jugées irrecevables en commission, madame la ministre, il faudrait évoquer celles qui l’ont été, afin d’y trouver des pistes de réponse. Les amendements qui les présentaient, s’ils n’ont pas été initialement examinés en commission, l’ont été ultérieurement, au titre des articles 88 et 91 du règlement de l’Assemblée nationale. (M. Jean-Pierre Taite applaudit.)
Très bien !
Je rappelle que les comptes rendus des réunions de commission sont publics et que vous pouvez les consulter avant de rendre vos avis.Avis favorable. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe EPR.)
Quel est l’avis du Gouvernement ?
Vous abordez le sujet de la CNRACL, souvent sous l’angle des collectivités territoriales, parfois sous celui de l’hôpital ; il faut considérer les deux versants. Vos arguments sont tout à fait audibles, voire légitimes, surtout quand vous soulignez que cette caisse a servi à compenser le déficit des autres caisses d’assurance vieillesse – c’est indéniable.On peut toujours déplorer la brièveté des concertations. L’augmentation des cotisations étant une mesure réglementaire, nous la faisons figurer au PLFSS pour des raisons de transparence et pour que nous puissions en débattre. Nous en avons aussi fait état dans le cadre du Comité des finances locales (CFL) lors de nos discussions avec les collectivités territoriales et avec la ministre des partenariats avec les territoires et de la décentralisation.Monsieur le rapporteur général, vous avez raison de préciser que la hausse de 3,1 % de l’Ondam hospitalier tient compte de la nécessité d’augmenter les cotisations versées par les hôpitaux à la CNRACL, afin que cette dernière se dirige vers l’équilibre financier. Vous l’avez évoqué dès le début de l’examen du texte, c’est donc un élément que nous avons tous en tête.Cela étant dit, il faut rappeler les réalités financières. Si l’on ne touche pas au taux de cotisation, le déficit de la CNRACL sera en passe de représenter la majeure partie du déficit de l’ensemble du système de retraite – les deux tiers à l’horizon 2027. Tout le monde en conviendra : il faut agir en utilisant le paramètre du montant des cotisations ; c’est nécessaire pour équilibrer le système. La mission interinspections avait proposé d’augmenter le taux de cotisation non de 4, mais de 10 points en 2025 ! Nous avons lissé l’augmentation par rapport aux préconisations de la mission.Il nous faut avoir une volonté de rééquilibrage pour financer les pensions des agents, qui ont cotisé. Vous êtes nombreux sur ces bancs à plaider pour réformer et équilibrer notre système de retraite – vous l’avez encore fait jeudi. Cela passe par la hausse des cotisations que les collectivités territoriales et l’hôpital versent à la CNRACL. C’est une décision réglementaire mais nous la présentons dans l’article 14.Avis défavorable aux amendements qui tendent à supprimer la hausse de 4 points de ces cotisations.
La parole est à M. Philippe Vigier.
C’est un sujet que les collectivités locales ont beaucoup de mal à appréhender. Vous l’avez dit, monsieur le ministre : on ne peut pas ne rien faire, au risque d’aggraver le déficit structurel abyssal en train de se creuser. J’ai un regret relatif à notre tentative de fusion des régimes de retraite il y a quelques années – mon regard se tourne vers Élisabeth Borne. Nous souhaitions créer un seul panier afin que tous soient traités de la même façon. Des voix s’étaient alors élevées pour s’opposer à l’intégration de ces caisses dans le panier commun. Monsieur le ministre, vous connaissez parfaitement l’équation : les mesures prises pour combler le déficit diminueront les ressources octroyées aux départements, qui connaissent de grandes difficultés à l’heure actuelle, et l’augmentation de l’Ondam hospitalier compensera à peine l’inflation. Comme l’a expliqué le rapporteur général, si l’on demande de tels efforts aux collectivités et aux hôpitaux, il faut mener des réformes structurelles en parallèle, pour que tout le monde y gagne.
Eh oui, bien sûr !
Sans réforme structurelle… (Mme la présidente signale à l’orateur que son temps de parole est presque écoulé.) Je termine, madame la présidente, mais nous parlons quand même de plusieurs milliards et d’une stratégie qui consiste à augmenter les cotisations de 30 % en trois ans ! Ce n’est pas tous les jours qu’on fait ça !
Monsieur Vigier, je vous laisse finir, mais plusieurs personnes se sont signalées pour prendre la parole.
C’est simple : si on relève le taux de 34 % à 42 % en trois ans, on l’augmente de 30 %.Laissons-nous un peu de temps pour voir comment accompagner ces augmentations de réformes structurelles.
Les communes étouffent car on baisse leurs dotations !
La parole est à Mme Sandrine Rousseau.
Les collectivités territoriales, comme les hôpitaux, connaissent des difficultés financières. L’augmentation unilatérale des cotisations patronales risque d’aggraver ces difficultés, même si l’on comprend bien les enjeux et l’utilité à court terme d’une telle mesure. Rien n’est prévu pour compenser cette augmentation des cotisations. Vous expliquez que l’Ondam en tient compte, mais l’augmentation de l’Ondam ne permettra pas de compenser à la fois cette hausse et celle des factures d’électricité par exemple, tout en faisant face à l’augmentation des besoins – c’est un problème. Nous soutenons donc les amendements présentés : il faut prendre le temps de mener des concertations et d’étudier les conséquences de cette mesure, collectivité par collectivité et hôpital par hôpital.
La parole est à M. Matthias Renault.
Nous voterons l’amendement Cordier. (M. Jean-Pierre Taite applaudit.) Cet article est une sorte de réforme des retraites pour les agents territoriaux et hospitaliers, en passant par le paramètre des cotisations patronales. Cette hausse des cotisations aura un effet non négligeable sur les finances des collectivités, en particulier des petites communes, et des hôpitaux. S’agissant de ces derniers, si cette hausse ne s’accompagne pas d’une réforme structurelle visant notamment à réduire le taux d’encadrement administratif, qui est de 35 % en France contre 25 % en Allemagne, par exemple, cela risque d’affecter la qualité des soins. C’est la raison pour laquelle nous voterons pour cet amendement.
(Les amendements identiques nos 636, 856 et 2002 sont adoptés ; en conséquence, les amendements nos 1320, 896, 877, 878, 1312 et 1314 tombent.)