Amendement n° 1392 Sénat
LOI n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 (1)
Dispositif
Alinéa 2, tableau
Rédiger ainsi ce tableau:
(en milliards d’euros)
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Recettes |
Dépenses |
Solde |
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Maladie |
246,7 |
260,0 |
-13,2 |
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Accidents du travail et maladies professionnelles |
17,1 |
17,0 |
0,2 |
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Vieillesse |
296,3 |
300,7 |
-4,4 |
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Famille |
59,7 |
59,7 |
0,0 |
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Autonomie |
44,5 |
42,7 |
1,8 |
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Toutes branches (hors transferts entre branches) |
645,5 |
661,2 |
-15,7 |
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Toutes branches (hors transferts entre branches) y compris Fonds de solidarité vieillesse |
646,5 |
661,5 |
-15,0 |
Ce que ça change · analyse IA
Réajuste les équilibres financiers de la Sécurité sociale pour 2025 en intégrant les mesures votées par le Sénat.
Intention : L'objectif est de sanctuariser la cohérence budgétaire du projet de loi en absorbant les impacts financiers des modifications législatives en cours de séance, tout en tentant de présenter une amélioration du solde global (de -16 à -15 milliards) pour masquer l'ampleur persistante du déficit.
L'amendement agit comme un mécanisme de mise en cohérence comptable : il intègre dans les prévisions de recettes et de dépenses les conséquences financières des amendements adoptés par les sénateurs (revalorisation des pensions, taxes comportementales, contribution pour l'autonomie, etc.). Le débat révèle une tension entre la volonté du Gouvernement de maintenir une trajectoire budgétaire stable malgré les changements législatifs, et une opposition qui dénonce un manque d'ambition réelle dans la réduction du déficit et une compensation des mesures sociales par de nouvelles taxes ou l'allongement du temps de travail.
Objet
Le présent amendement modifie les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et le tableau d’équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour l’année 2025 afin de tenir compte des conséquences pour l’an prochain des modifications apportées aux équilibres attendus en 2024 à l’article premier. Le solde de l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (y compris FSV) ressort à -15,0 milliards d’euros, contre -16,0 milliards d’euros prévu initialement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.
Le solde de la branche maladie tient compte des conséquences de la révision attendue sur les recettes en 2024, au titre des remises sur les médicaments. Afin de limiter les conséquences de cette moins-value, des efforts complémentaires sont demandés sur les médicaments (0,6 milliard d’euros), ainsi que des mesures portant sur les dispositifs médicaux et les transports sanitaires. Le solde de la branche maladie intègre également la hausse de ticket modérateur sur les consultations médicales et les médicaments, et ressort ainsi sous le seul effet de l’ONDAM en dégradation de -0,3 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Par ailleurs, la prévision est ajustée afin de tenir compte des modifications de la réforme des allègements généraux qui porte désormais uniquement sur les réductions de cotisations d’assurance maladie et d’allocations familiales, dont les plafonds sont désormais fixés à respectivement 2,1 et 3,1 SMIC, et non plus sur la réduction générale dégressive des cotisations sociales. Il en résulte un écart avec le solde du texte initial de -1,1 milliard d’euros nets. Par ailleurs, 2,5 milliards d’euros de recettes supplémentaires seront apportées par la contribution de solidarité pour l’autonomie dont le taux sera porté de 0,3 % à 0,6 % au bénéfice de la branche autonomie, associée à une augmentation de sept heures de la durée annuelle de travail, pour un temps plein, des personnes en emploi. D’autres mouvements en recettes sont pris en compte qui se compensent globalement : il s’agit notamment de la hausse de la contribution patronale due sur les attributions gratuites d’actions, la révision du rythme de hausse de taux de cotisation à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), la révision de la mesure sur l’exonération de CSG des apprentis qui entrerait en vigueur progressivement, la hausse des droits de consommation sur les tabacs, l’effet de la mesure adoptée à l’Assemblée nationale concernant le changement du barème de la taxe sur les boissons sucrées, et enfin la hausse du rendement des prélèvements sur les jeux.
S’agissant des dépenses, cet amendement tient compte de la proposition de la Commission des affaires sociales du Sénat de prévoir une revalorisation de l’ensemble des pensions dès janvier 2025, puis, pour les petites pensions, d’une seconde hausse complémentaire en juillet, avec rattrapage sur les 6 premiers mois de l’année. Cette mesure conduit à une dégradation du solde de la branche vieillesse de -0,4 milliard d’euros (hors effet sur les pensions de la fonction publique de l’Etat) par rapport au projet initial. Par ailleurs, l’annonce faite par le Premier ministre le 15 novembre d’une meilleure couverture pour les départements de leurs dépenses d’APA et de PCH occasionne une dépense exceptionnelle supplémentaire de 0,2 milliard d’euros en 2025.
Enfin, le présent amendement tient compte des perspectives actualisées de rendement de la taxe sur la valeur ajoutée retenues en projet de loi de fin de gestion pour 2024 déposé le 6 novembre 2024, qui représentent une révision de +0,2 milliard d’euros en 2025.
Le débat en séance publique (compte rendu)
Séance du 21/11/2024 — 79 interventions · Compte rendu intégral ↗
L’amendement n° 1392, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 2, tableau
Rédiger ainsi ce tableau:
(En milliards d’euros)
Recettes
Dépenses
Solde
Maladie
246,7
260,0
-13,2
Accidents du travail et maladies professionnelles
17,1
17,0
0,2
Vieillesse
296,3
300,7
-4,4
Famille
59,7
59,7
0,0
Autonomie
44,5
42,7
1,8
Toutes branches (hors transferts entre branches)
645,5
661,2
-15,7
Toutes branches (hors transferts entre branches) y compris Fonds de solidarité vieillesse
646,5
661,5
-15,0
La parole est à Mme la ministre.
ministre. Il s’agit de modifier le tableau d’équilibre par branche pour 2025.
Cet amendement vise à prendre en compte les répercussions financières des amendements adoptés par le Sénat lors de l’examen en première lecture, notamment sur la refonte des allégements généraux, la réforme de la contribution sur les actions gratuites ou les taxes comportementales, en procédant à la révision des objectifs de dépenses et des soldes présentés pour chaque branche.
Pour 2025, le solde est amélioré de 900 millions d’euros, soit une hausse des dépenses de 900 millions d’euros – 400 millions d’euros sur les retraites, en raison de l’amendement de la commission, 200 millions d’annonces du Gouvernement et hausse de 300 millions pour l’Ondam – surcompensée par une hausse des recettes, grâce à certaines des mesures adoptées par le Sénat sur la contribution de solidarité par le travail – 2,5 milliards –, sur la fiscalité comportementale – 500 millions – et sur le nouveau régime applicable aux attributions gratuites d’actions (AGA) – 500 millions.
D’autres recettes diminuent : 1 milliard d’euros en moins au travers des allégements généraux, 600 millions sur la CNRACL, 210 millions sur l’apprentissage. Une bonne nouvelle : les recettes de TVA augmentent de 200 millions d’euros.
Si l’on regarde plus précisément la situation des branches en 2025, on constate que la branche autonomie voit son solde s’améliorer grâce à la contribution de solidarité par le travail à hauteur de 2,5 milliards d’euros supplémentaires, dont l’effet est légèrement atténué par les annonces en faveur des établissements.
La branche vieillesse perd 1,4 milliard d’euros en raison des allégements généraux – 400 millions d’euros –, de l’atténuation de la trajectoire CNRACL – 600 millions d’euros – et de l’adoption de l’amendement de la commission sur la revalorisation des pensions – 400 millions d’euros.
L’évolution est neutre sur les soldes des autres branches : la branche maladie voit l’Ondam augmenter de 300 millions d’euros, mais cette hausse doit être rattrapée par l’effet des taxes comportementales supplémentaires votées par la commission sur le tabac et les boissons sucrées, qui rapporteront 300 millions hors nouveau barème.
La variation des effets pluriannuels tient essentiellement au lissage des hausses de cotisations CNRACL : la dégradation s’accroît jusqu’en 2027, puisque la hausse est fortement atténuée, puis s’estompe en 2028 ; le niveau des cotisations aura alors rejoint la trajectoire initialement fixée.
Quel est l’avis de la commission ?
rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Cet amendement vise à tirer les conséquences des modifications déjà apportées par le Sénat en deuxième partie, ainsi que des modifications qui pourraient être votées en troisième partie – je pense notamment à l’article 23, avec la revalorisation différenciée des pensions de retraite.
Cet amendement tend également à tirer les conséquences des modifications des mesures réglementaires envisagées, comme l’étalement de la hausse des taux de la CNRACL.
Il s’agit d’une innovation, l’usage jusqu’à présent n’étant pas que le Gouvernement tire les conséquences des votes lors de l’examen du texte au Sénat. Nous devons tous nous féliciter de cette transparence accrue.
Il ressort des échanges avec le Gouvernement que, selon ses estimations, les mesures apportées par le Sénat ou sur son initiative amélioreraient le solde 2025 d’environ 1 milliard d’euros, du fait de mesures dégradant ou améliorant le solde d’un peu moins et d’un peu plus de 3 milliards d’euros.
La perte de recettes résultant des moindres remises évaluées à 1 milliard d’euros sera à peu près compensée par les mesures sur les médicaments et les dispositifs médicaux que nous avons votées aujourd’hui. Au total, à la sortie du Sénat, le solde 2025 serait amélioré de 1 milliard d’euros. Ainsi, le déficit que j’avais annoncé de 16 milliards d’euros dans le texte initial sera ramené à 15 milliards à l’issue de nos travaux.
Pour mémoire, le solde 2024 rectifié est de 18,5 milliards d’euros, contre 18 milliards d’euros dans le texte initial. La réduction du déficit serait donc de 3,5 milliards d’euros.
La commission émet un avis favorable sur cet amendement.
La parole est à M. Bernard Jomier, pour explication de vote.
Madame la rapporteure générale, je n’ai pas bien compris : le tableau qui nous est fourni à l’article 11 fait état d’un déficit de 16 milliards d’euros et non de 15 milliards.
rapporteur de la commission des affaires sociales pour l’assurance vieillesse. Il a été révisé.
C’est bien 15 milliards d’euros !
Quoi qu’il en soit, la réduction du déficit n’est pas non plus significative. Quand la dette atteint ce niveau d’ampleur, ce n’est absolument pas satisfaisant. Votre discours est d’ailleurs orthogonal avec celui que la majorité sénatoriale tenait lors des PLFSS précédents.
L’examen du texte au Sénat n’aura pas permis de remettre la sécurité sociale sur une trajectoire réelle de réduction des déficits. Pourquoi ? Parce que vous avez reculé par rapport au Gouvernement sur la suppression d’exonérations, dont plusieurs rapports nous disent qu’elles n’ont pas d’effet sur l’emploi.
Vous avez fait marche arrière et, pour compenser, vous êtes allés chercher d’autres mesures, rappelées par Mme la rapporteure générale, prises notamment sur le dos de tous les salariés. Je pense à la journée de travail supplémentaire. Plutôt que de viser de façon plus significative les lobbies du tabac, de l’alcool, vous avez préféré voter le déremboursement pour tous les assurés sociaux.
Le travail du Sénat, je suis désolé de le dire, n’apporte absolument rien de structurant.
Vous nous répondez que vous avez eu quinze jours pour préparer la LFSS. C’est faux : le Gouvernement a eu quinze jours, mais la majorité sénatoriale, elle, y réfléchit depuis plusieurs années. Si l’on reprend vos propos de l’année dernière, on voit bien que vous n’appliquez pas ici ce que vous préconisiez alors…
Nous ne voterons donc pas cet amendement et nous rejetterons l’article 11.
La parole est à Mme Céline Brulin, pour explication de vote.
Vous vous félicitez, madame la rapporteure générale, de ce nouvel exercice, mais nous n’avons pas encore examiné la totalité du texte. Même si le suspens n’est pas à son comble, n’anticipez pas à ce stade la qualité de nos travaux.
Sur les exonérations de cotisations, on est à rebours de ce qui était initialement prévu puisqu’elles passent de 4 milliards d’euros à 3 milliards. L’effort de solidarité des entreprises en matière de protection sociale a été amenuisé au Sénat. À l’inverse, les sept heures de travail gratuit rapporteront 2,5 milliards. On a donc allégé l’effort des entreprises, mais renforcé celui qui est demandé aux salariés.
Au demeurant, cet effort des salariés sera en réalité doublement renforcé. Nous n’avons pas eu l’occasion de le souligner hier, mais le seuil de déclenchement des heures supplémentaires des salariés pour améliorer leur pouvoir d’achat s’éloignera, car ils doivent travailler sept heures gratuitement… Nous en avons légitimement longuement débattu : faut-il défiscaliser et désocialiser ces heures supplémentaires ? En tout état de cause, toutes ces mesures n’amélioreront pas les difficultés des salariés en matière de pouvoir d’achat.
Les efforts ne sont donc pas partagés, mais pèsent davantage sur les salariés que sur les plus riches et les entreprises de ce pays.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.
Nous nous sommes opposés à nombre de dispositifs, dont nous mesurons aujourd’hui les effets. Nous ne voterons pas cet article, mais je souhaiterais revenir sur le sujet des exonérations.
Certes, la commission a décidé de ne pas y toucher pour des salariés qui perçoivent entre 1 et 1,2 Smic. Nous avons reçu les représentants des secteurs concernés par une densité importante de bas salaires : 17 % des salariés se trouvent dans ce cas de figure du fait de la déflation salariale. Si le salaire médian se rapproche du Smic, c’est parce que le salaire médian ne suit pas l’inflation. C’est donc un problème de déflation, le Smic étant le seul à suivre l’inflation.
Nous n’avons pas tiré la conséquence de nos entretiens avec les économistes, qui disaient qu’à partir de 2 ou de 2,5 Smic – dans le meilleur des cas – ces exonérations ne serviraient à rien et qu’elles n’auraient aucun effet sur l’emploi et la compétitivité. J’adhère à cette analyse d’économistes tout à fait libéraux, comme Gilbert Cette. Si nous les avions écoutés, nous aurions 8 milliards de plus.
Comme le souligne la Cour des comptes, depuis 2018, les compléments de salaire exonérés et non compensés ont augmenté de 10 milliards d’euros. Nous avons récupéré 500 millions par la fiscalité des actions gratuites : avouez que le rendement est tout de même faible. J’y insiste, les heures supplémentaires, c’est 2,4 milliards.
La parole est à Mme la rapporteure générale.
rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Je comprends que vous soyez opposés à cet amendement, je ne remets donc pas du tout en cause vos positions.
Je reviendrai sur un sujet qui m’est cher : les allégements généraux. L’économie sera de 1 milliard d’euros. Pourquoi avons-nous agi ainsi ? Parce que la réduction des allégements de 2 points au niveau du Smic, que nous avions proposée pour 2025, n’a pas été mise en place. Or il me semble que vous avez plutôt approuvé cette position.
Je l’ai dit à Mme la ministre, il faut travailler sur la suite. On proposait pour la première année de ramener les seuils de 2,2 et de 3,2 à 2,1 et à 3,1.
C’est timide !
rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Il n’est pas possible de tout faire en une seule année. Il faut aussi donner le temps aux entreprises de se préparer à cette difficulté supplémentaire, car ces charges représentent une masse importante.
Je mets aux voix l’amendement n° 1392.