Amendement n° 21

En commission, monsieur le ministre, je vous ai mis en garde contre le caractère imprécis de l’habilitation dans sa rédaction actuelle : en l’état, elle permet à l’État d’exproprier au motif de réaliser n’importe quel type de travaux ou de construction, même sans aucun lien avec le cyclone. J’avais déposé un amendement visant à préciser, à l’alinéa 1 du présent article et par référence à l’article 5 du même projet de loi, que les expropriations ne pourraient être justifiées que par des travaux nécessaires à la reconstruction de l’île, après le passage du cyclone. Vous n’en avez pas voulu, confirmant que l’article 10 a bien pour but de rendre possibles les expropriations à Mayotte, ce qui permettrait de construire n’importe quoi et de mener à bien des projets qui n’ont rien à voir avec le cyclone.En l’occurrence, et je prends la représentation nationale à témoin, l’État est minoritaire, en matière de possession foncière, à Mayotte : ne possédant que 15 % du foncier mahorais, il essaie de s’approprier le reste depuis plusieurs décennies. Celles et ceux qui ont un peu de mémoire se souviennent du projet de loi Lecornu pour Mayotte, qui avait été rejeté à l’unanimité par les élus mahorais en 2022 ; il évoquait déjà explicitement la possibilité, pour l’État d’exproprier les Mahoraises et les Mahorais, et voilà cette mesure reprise dans le texte que nous examinons.Le désordre foncier que connaît Mayotte est ancien et connu ; l’État, comme la collègue Bamana l’a rappelé, n’a jamais déployé les moyens nécessaires pour régulariser la situation. D’autres insulaires français connaissent d’ailleurs une situation semblable, notamment mes collègues corses et antillais : à chaque fois, on observe que l’État, minoritaire, cherche à mettre la main sur le foncier, au détriment de populations dont c’est la seule richesse.Voilà pourquoi, faute d’accord, de souplesse et d’écoute de la part du gouvernement, j’ai déposé un amendement de suppression de l’article 10, pour que l’État ne puisse absolument pas exproprier, de manière accélérée et sans convenir d’un quelconque dédommagement, les Mahoraises et les Mahorais.

Là encore, vous faites exactement le contraire de ce qu’il faudrait faire. Depuis le début des discussions, nous ne cessons de rappeler que le problème de Mayotte, c’est qu’elle n’est pas suffisamment intégrée dans le droit commun : elle n’a jamais fait l’objet d’un investissement en matière de services publics qui soit à la hauteur de ce que mérite un département français. Sur de nombreux sujets, par exemple les prestations sociales mais aussi le logement, Mayotte ne bénéficie pas non plus du régime qui est appliqué dans le reste du territoire français. Et comme vient de le rappeler notre collègue, même en matière de respect du droit de propriété, dont vous êtes habituellement les ardents défenseurs, vous arrivez à introduire des mesures dérogatoires, qui permettront de prendre toujours plus au peuple mahorais.S’il est parfois difficile d’identifier les propriétaires, c’est surtout parce que l’État n’a pas doté les organismes chargés de procéder à ces identifications des moyens suffisants pour le faire. En outre, de nombreux Mahorais vivant à l’étranger possèdent des terres qui sont souvent occupées par d’autres Mahorais en vertu du droit coutumier. Vous comptez profiter de l’absence de ces propriétaires pour leur reprendre leurs terres, en dérogeant complètement aux principes de la République.Par conséquent, je répète que cet article ne va pas du tout dans le bon sens : il faut le supprimer ! N’ajoutez pas à la douleur du déracinement, pour ceux qui, nés à Mayotte, vivent loin de l’archipel, cette disposition inique qui viendrait injustement restreindre, voire bafouer, leur droit de propriété.

Quel est l’avis du gouvernement sur ces deux amendements de suppression ?

Je vais prendre quelques minutes pour répondre aux arguments que je viens d’entendre. Vous le savez, la difficulté à identifier les propriétaires des terrains à acquérir à Mayotte rend quasiment impossible, ou à tout le moins très difficile, la mise en œuvre des expropriations, qui sont un moyen ordinaire d’action des acteurs publics et en particulier des établissements publics fonciers et d’aménagement (Epfa). Or la maîtrise foncière, nous pouvons nous mettre d’accord là-dessus, sera indispensable à la reconstruction du territoire. Je reconnais qu’il y a là une tension entre la nécessité de maîtriser le foncier pour reconstruire le territoire, d’une part, et le droit de propriété, d’autre part.Je veux simplement rappeler quels sont les enjeux de la discussion. Pour pouvoir reconstruire, il faut disposer du foncier ; il ne s’agit pas de s’approprier le foncier de manière large, sans critères et sans indemnisation. Madame la rapporteure, je récuse les mots que vous avez employés – nous en avons d’ailleurs parlé, vous et moi, et avons échangé à ce propos avec les élus locaux : vous dites que l’État serait en train de « mettre la main » sur le foncier. Je ne l’accepte pas ! Je le répète : toutes les règles encadrant les déclarations d’utilité publique (DUP) peuvent être préservées, sous le contrôle du juge.Toutefois, l’identification des propriétaires à Mayotte pose des difficultés ; personne ne peut le nier. Je veux bien que l’on fasse des comparaisons avec d’autres territoires mais il y a bien, en la matière, une réalité spécifique à Mayotte, susceptible de bloquer le développement de projets pendant plusieurs années.Je veux d’ailleurs rappeler que jusqu’à récemment, le droit immobilier et foncier applicable à Mayotte était très différent du droit hexagonal. Il s’agissait d’un régime dit d’immatriculation qui permettait de publier des titres de propriété. Mais ce régime est resté facultatif, de sorte que de nombreux Mahorais ont poursuivi les transmissions informelles de biens, de façon tout à fait légale mais intraçable pour les pouvoirs publics. Très honnêtement, c’est une situation qu’il est difficile de comparer à d’autres ! À cette première difficulté s’ajoute celle liée aux indivisions successorales non réglées sur plusieurs générations. Concentrons-nous sur la situation particulière de Mayotte, car c’est ainsi que nous lui apporterons la solution la plus efficace.La Lodeom a organisé une procédure de titrement, afin de résoudre la difficulté dont j’ai parlé. À l’époque, un groupement d’intérêt public avait été créé, mais cette procédure était facultative et l’est restée. Ce sujet a d’ailleurs été étudié en profondeur par plusieurs missions sénatoriales. L’État et le gouvernement sont à chaque fois tenus pour responsables, mais le Parlement a lui aussi travaillé sur ce thème – sous l’impulsion d’un élu mahorais, Thani Mohamed Soilihi. À ce titre, le rapport d’information sur la sécurisation des droits fonciers dans les territoires ultramarins, établi en juin 2016 – c’est déjà ancien ! – au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, décrit un « gel » et une « stérilisation » du foncier liés à des situations successorales devenues « inextricables ». Le rapport poursuit : « L’activité économique, tout comme la politique d’équipement des collectivités, puisque la carence de titres fait obstacle à toute expropriation […], en sont entravées. »Pour ceux qui connaissent Mayotte, un exemple me paraît révélateur : à Chiconi, l’indivision représente les trois quarts du territoire communal, couverts par deux titres de propriété seulement. La carence de titrement concerne environ 20 000 Mahorais. Je comprends parfaitement la méfiance qui s’exprime depuis des années vis-à-vis de l’État, mais on voit bien qu’il y a une réalité spécifique à Mayotte – les faits sont têtus –, qui n’est pas comparable à ce qui s’observe dans l’Hexagone et même ailleurs en outre-mer.Cela dit, il faut trouver des solutions pour éviter le blocage des projets tout en sauvegardant les droits des propriétaires ; voilà où se trouve la ligne de crête, dont je reconnais qu’elle est ténue. Je le répète : il n’est pas question d’occuper des terrains en expropriant sans indemniser ! Ce que nous cherchons à éviter, c’est un blocage lié à l’identification définitive des propriétaires, qui pourrait demander plusieurs années et empêcher le lancement des opérations qui s’imposent. Or ces opérations peuvent concerner l’État, évidemment, mais elles concernent avant tout les collectivités territoriales – le département, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes.J’ajoute que certaines de ces emprises foncières sont actuellement occupées par de l’habitat informel. Le travail à mener pour rédiger l’ordonnance devra faire l’objet d’une concertation avec les acteurs locaux, collectivités territoriales mais aussi acteurs de l’aménagement et de la construction, après une évaluation précise des besoins d’intervention nécessaires. De mon point de vue, ce travail doit permettre de préciser les garanties à même de protéger les droits des propriétaires qui seront identifiés ultérieurement, non pas uniquement au moment du versement de l’indemnisation mais tout au long de la procédure d’expropriation, notamment au cours de l’enquête publique et de l’enquête parcellaire.Je veux essayer de dépassionner le débat, mais les élus mahorais – en l’occurrence, Mmes Youssouffa et Bamana, députées – ont fait remonter les préoccupations qui se sont exprimées à ce sujet. S’agissant de sujets qui sont certes techniques mais dont la dimension affective est prégnante – ils touchent à des réalités que je peux parfaitement comprendre –, je veux écouter le Parlement et, en l’espèce, l’Assemblée nationale. La disposition dont nous débattons était prévue pour accélérer les travaux face à l’ampleur des besoins, mais j’entends les réserves exprimées et je souhaite que nous y travaillions davantage, madame la rapporteure. Si l’Assemblée vote la suppression du présent article pour répondre à cette inquiétude, nous continuerons à y travailler en bonne intelligence ! Je pense que c’est possible. Je ne veux rien imposer, ni ici ni au Sénat.J’en ai encore parlé ce matin avec le président du Sénat, Gérard Larcher, qui m’a lui aussi fait part de ses préoccupations. Essayons d’y travailler ! Pour ma part, je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée. Je ne suis pas arc-bouté sur un dispositif en particulier ; je souhaite uniquement que l’on parvienne à mettre en œuvre le meilleur dispositif, celui qui permettra de préserver, dans une situation très particulière, le droit de propriété, tout en prenant en compte la nécessité d’aménager et de reconstruire à Mayotte.Sur ce sujet, je ne veux pas aller contre l’avis des deux parlementaires mahoraises qui se sont exprimées. Je m’en remets à votre sagesse et reste à votre disposition : le gouvernement souhaite travailler dans les meilleures conditions possibles, à l’Assemblée comme au Sénat et avec les élus locaux, sans aucune volonté d’imposer quoi que ce soit. Je veux simplement que nous trouvions la meilleure solution.

La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires économiques.

On l’a dit, la commission est favorable à la suppression de l’article 10. C’est apparu très clairement lors des auditions et au cours de nos échanges avec différents acteurs mahorais : tous sont très inquiets de ce qu’impliquerait l’adoption d’un tel article. Il donne des pouvoirs exceptionnels à l’État en matière d’expropriation et d’occupation temporaire, sans apporter les garanties nécessaires pour protéger les droits des Mahoraises et des Mahorais qui sont propriétaires des terrains en question.Je veux moi aussi dépassionner le débat, monsieur le ministre, et je vais donc m’attarder sur le texte qui permet, en vérité, de mener une gamme très large d’opérations. L’article 10 est un chapitre à lui tout seul ; dans son premier alinéa, rien ne précise que lesdites opérations devront être en rapport avec la catastrophe liée au cyclone Chido. En conséquence, l’État pourrait désormais mener les opérations qu’il voulait mener précédemment sans en avoir le droit ! (Mme Ségolène Amiot applaudit.) Grâce au cyclone Chido, ou plutôt à cause de lui, il pourrait enfin procéder aux expropriations voulues.

Ça s’appelle la stratégie du choc !

C’est de l’opportunisme !

Je rappelle en outre que, pour reconstruire à l’identique, il n’est évidemment pas nécessaire d’exproprier.Au demeurant, il est déjà possible de déroger au droit commun du fait de circonstances exceptionnelles, sous le contrôle du juge administratif. Sachez donc que, sans même le présent projet de loi, les moyens de mener des opérations d’intérêt général existent, mais celles-ci sont alors beaucoup plus encadrées que ne le prévoit ce texte, le droit en vigueur n’octroyant pas autant de pouvoirs en matière d’expropriation.Telles sont les raisons pour lesquelles la commission est très favorable aux amendements de suppression de l’article 10.

La parole est à Mme Maud Petit.

Comme beaucoup d’entre vous, je le sais, j’ai des échanges avec des acteurs du territoire. Des amis Démocrates de Mayotte m’ont dit ce matin même combien la formulation de l’article 10 les inquiétait : les Mahorais craignent de ne plus pouvoir conserver leurs terres.Je tiens à remercier M. le ministre qui, entendant ces inquiétudes, est disposé à réécrire l’article à la faveur de la navette. Je propose à mes collègues du groupe Les Démocrates de s’abstenir sur ces amendements de suppression, sans aller nécessairement jusqu’à les voter. Il convient parfois de faire passer des messages symboliques. Or, je le sais, une grande partie de la population de Mayotte attend un signe à propos de cet article.

La parole est à Mme Dominique Voynet.

M. le ministre nous a bien décrit la grande complexité de la situation à Mayotte. En commission, à l’issue d’un très long débat, il nous a expliqué que le dispositif exceptionnel qu’il nous proposait ne serait valable que pour les parcelles dont les propriétaires n’étaient pas connus. Or on s’est bien gardé de l’écrire dans le texte ! Il y a un loup, puisque c’est flou.

Martine, sors de ce corps !

Aussi le groupe Écologiste et social votera-t-il pour les amendements de suppression. Vous avez indiqué, monsieur le ministre, que vous poursuivrez la discussion au Sénat s’il n’est pas possible de le faire ici ; notre assemblée y reviendra donc ultérieurement. En tout cas, il n’est pas possible de conserver cet article dans sa rédaction actuelle.

La parole est à Mme Anchya Bamana.

Je suis désolée de vous contredire, madame Voynet, mais les propriétaires dont il est question sont bien identifiés par la CUF. Je le répète, le cadastre à Mayotte reste à régulariser, la CUF n’ayant pas disposé des moyens humains et techniques nécessaires pour mener à bien son travail.Disons-le clairement : les Mahorais ne veulent pas se faire exproprier aux fins de permettre à l’État de construire des logements pour les nombreuses personnes en situation irrégulière à Mayotte. Le fond du problème réside encore et toujours dans le manque de courage des auteurs de ce texte, qui se sont préoccupés de dispositifs techniques sans avoir au préalable réglé le problème majeur de la mise à jour du cadastre, aspect fondamental de la départementalisation de Mayotte.En l’état, nous ne pouvons pas souscrire au dispositif prévu à l’article 10 ; le groupe Rassemblement national votera donc pour sa suppression. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN. – M. Alexandre Allegret-Pilot applaudit également.)

La parole est à M. Philippe Gosselin.

La discussion de ces amendements de suppression, dont l’un est désormais celui de la commission, met en lumière un certain nombre de difficultés. Le sujet est très sensible ; chacun marche sur des œufs, du reste déjà un peu fêlés.Il faut que l’État puisse avancer, sans que la reconstruction soit sans cesse reportée par des mesures dilatoires, mais il y a un principe de réalité et nous ne sommes pas prêts à donner le sentiment que l’État serait tout-puissant et pourrait exproprier à tour de bras – je vois bien, d’ailleurs, quelle exploitation pourrait en être faite. Il faut que la raison l’emporte.Notre ambition est de reconstruire dans des délais brefs, sans quoi le chaos se poursuivra. Nous souhaitons éviter la reconstitution des bidonvilles. Or, plus nous traînons dans nos démarches, plus grand est le risque que cet habitat illégal et souvent insalubre soit reconstruit, tandis que d’autres bâtiments, pourtant nécessaires, ne le seraient pas.À l’origine, je l’avoue, j’étais plutôt partisan de ne pas trop traîner. Toutefois, je vois bien que l’article 10 est un point de crispation et que son adoption irait à l’encontre de l’objectif visé. Aussi le groupe Droite républicaine votera-t-il à ce stade les amendements de suppression, dans un esprit sinon de sagesse – pour reprendre le terme employé par le ministre –, du moins de compréhension et de réalisme. Nous posons néanmoins une condition : il faudrait qu’à la faveur de la navette parlementaire, le Sénat se saisisse de dispositions – par exemple d’un amendement gouvernemental – qui permettent d’avancer. D’éventuelles mesures dilatoires seraient vraiment très fâcheuses.

La parole est à M. Jean-Philippe Nilor.

La volonté de donner tous les pouvoirs à l’État est en train de faire l’unanimité contre elle dans cet hémicycle, et c’est une bonne chose. Même les plus jacobins se rendent compte que la raison doit l’emporter. La possibilité d’exproprier à tout prix et tous azimuts représente un danger réel pour les peuples des outre-mer, sachant que la situation est à peu près la même dans tous nos territoires.Monsieur le ministre, chaque fois que nous souhaitons déroger à la règle générale, vous refusez. Et chaque fois que nous ne souhaitons pas déroger à la règle générale, parce qu’elle est plus protectrice de nos droits, vous voulez nous imposer des dérogations. Cherchez à comprendre !En l’occurrence, il importe de préserver la propriété. Même s’il est parfois difficile d’identifier les propriétaires, il y a bel et bien des propriétaires. Rappelons que la propriété est un droit inviolable et sacré, ce principe étant consacré par la Constitution, supérieure à la loi.

Dites-le à Léaument !

Chaque fois que vous proposerez une exception à ce principe constitutionnel ou que vous souhaiterez vous en écarter, vous trouverez face à vous tous les députés des outre-mer. Les Mahorais sont propriétaires du sol de Mayotte.J’appelle votre attention sur un point : c’est probablement la première fois dans cet hémicycle que je suis d’accord avec Mme Youssouffa ; si nous tombons d’accord, elle et moi, c’est que la raison l’a emporté ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP. – Sourires.)

Ne faisons pas non plus le procès de l’État !

La parole est à M. Frédéric Maillot.

Il est vrai que nous n’avons pas souvent été d’accord avec Estelle Youssouffa…Nous, députés des outre-mer, ne souhaitons pas qu’arrive à nos frères mahorais ce qui est arrivé aux Réunionnais, aux Guyanais, aux Martiniquais et aux Guadeloupéens : voir l’État faire main basse sur la terre. Nous sommes profondément attachés à nos terres respectives ; c’est ce que nous avons de plus cher et que nous partageons, outre la culture ; c’est ce qui fait de nous des Mahorais, des Réunionnais, des Guyanais, des Martiniquais ou des Guadeloupéens.Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine votera contre les dispositions qui permettraient à l’État de faire main basse sur les terres mahoraises. Nous savons comment l’État fonctionne : si ce pays qu’est Mayotte baisse la garde, l’État en profitera pour lui mettre une belle droite – et ce n’est pas qu’un jeu de mots ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP. – Mme Cyrielle Chatelain applaudit également.)

La parole est à M. le ministre d’État.

Nous avons là deux débats. Le premier débat, de nature technique, est compliqué – vous l’avez dit, monsieur Gosselin. En tout cas, on ne peut pas affirmer que le gouvernement entend imposer un dispositif, tout en déroulant le discours, pratiquement préécrit, que nous avons entendu, alors que j’ai indiqué tout à l’heure – je peux même aller plus loin…

Vous voulez démissionner ? (Exclamations sur les bancs des groupes EPR, Dem et DR.)

Nous parlons de choses sérieuses !

Passons vite à autre chose !

Il faudrait tout de même des événements bien plus graves ! Mais je comprends que ce genre de propos détend…Mme Voynet, qui connaît bien ses classiques, a mis le doigt sur un point qui me paraît juste : l’imprécision du texte, le fait que l’article semble taper à côté de l’objectif, suscite des interrogations et de la méfiance, ce qui est compréhensible, à plus forte raison du fait de la situation à Mayotte, connue de tous.C’est pourquoi je m’engage, dans le cadre de la navette, à travailler avec le Sénat et avec l’Assemblée nationale, notamment avec vous, madame la rapporteure, pour trouver, si c’est possible, la bonne solution, sans imposer. En la matière, la situation de Mayotte diffère de celle que peuvent connaître d’autres territoires d’outre-mer. Mayotte présente une spécificité, rappelée par plusieurs d’entre vous, notamment pour ce qui est du cadastre.Ne pouvant pas déposer d’amendement de suppression, je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée, mais chacun a bien compris quelle était ma position.J’en viens au deuxième débat. Je suis parfaitement conscient qu’une forme de distance s’est installée entre l’État ou l’Hexagone et certains territoires ultramarins ; on peut même parler de dérive des plaques. J’en tiens compte dans mon action, étant entendu qu’il y a un énorme travail à accomplir sur toute une série de dossiers : Mayotte ; la Nouvelle-Calédonie, dont il sera question dans quelques jours ; la lutte contre la vie chère, que nous aborderons notamment ce jeudi ; la question de l’égalité réelle et de la convergence sociale.Mais je souhaite souligner deux choses. Sur la question du foncier et de l’aménagement du territoire, il est très facile de taper sur l’État, alors que les responsabilités sont partagées. Je souhaite travailler avec les élus locaux – présidents de collectivité, maires, présidents d’EPCI – mais chacun doit être mis devant ses responsabilités en la matière.Je tiens aussi à dire, en tant que citoyen, que tous les Français sont mes frères et mes sœurs.

Non, non, non !

Il n’y a pas, d’un côté, les Français d’outre-mer et, de l’autre, le reste de la nation. Vous représentez ici chacun une parcelle de la nation, avec ses difficultés. Parmi les outre-mer, Mayotte est sans doute le territoire qui revendique avec le plus de force son appartenance à la République, exigence à laquelle nous devons répondre. Ne divisons pas les Français ! Vous êtes tous préoccupés par le sujet dont nous débattons. Il s’agit d’apporter les meilleures réponses aux Mahorais. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EPR, Dem et DR.)

Voici le résultat du scrutin :        Nombre de votants                        212        Nombre de suffrages exprimés                167        Majorité absolue                        84                Pour l’adoption                166                Contre                1