Amendement n° 36
LOI n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (1)
Dispositif
Après le mot :
« habilitées »,
insérer les mots :
« en 2025 ».
Ce que ça change · analyse IA
Précise que l'autorisation de recourir à des ressources non permanentes vaut uniquement pour 2025, éliminant le risque de deux autorisations concurrentes et d'une habilitation perpétuelle en l'absence de nouvelle loi de financement.
Intention : Clarifier les conditions temporelles d'une mesure dérogatoire de financement d'urgence pour éviter les chevauchements normatifs et l'absence de limite temporelle, tout en préservant la possibilité pour l'État et la sécurité sociale de s'endetter en attendant le vote du budget de 2025.
L'amendement remédie à deux ambiguïtés de rédaction : premièrement, il élimine le risque que deux autorisations concurrentes s'appliquent simultanément jusqu'au 31 décembre 2024 (celle de 2024 et celle de la loi spéciale) ; deuxièmement, il limite la durée de l'habilitation à l'année 2025, évitant qu'elle ne vaille indéfiniment en l'absence de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. Le débat révèle que cet amendement s'inscrit dans une tension plus large : assurer la continuité financière de la nation en cas d'absence de budget voté, tout en encadrant strictement cette habilitation d'exception dans le temps. De Courson soulève aussi la question constitutionnelle sous-jacente : l'inclusion d'une matière normalement réservée à la loi de financement de la sécurité sociale dans une loi de finances de caractère urgentiste.
Exposé sommaire
L’article 3 du projet de loi spéciale a pour objet d’arrêter la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement autorisés à recourir à des ressources non permanentes. Cette disposition vise à garantir la continuité des paiements et remboursements des prestations de sécurité sociale au début de l’année 2025.
L’article 3 prévoit que l’habilitation à recourir à des ressources permanentes court « jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 », sans préciser son point de départ.
Dans le cas de figure probable où la loi spéciale serait promulguée avant la fin de l’année 2024, il pourrait être considéré que deux autorisations concurrentes seraient applicables simultanément jusqu’au 31 décembre 2024 : l’une, d’ores et déjà prévue par l’article 35 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, au titre de l’exercice 2024 ; l’autre, qui serait instituée par l’article 3 de la loi spéciale, au titre de la période jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.
Par ailleurs, dans sa rédaction actuelle, l’habilitation accordée aux régimes et organismes de sécurité sociale vaudrait indéfiniment si aucune loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 n’était adoptée. Il convient pourtant qu’elle prenne fin avec l’exercice 2025 - l’habilitation à recourir à des ressources non permanentes au titre de l’année 2026 ayant vocation à être autorisée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.
Le présent amendement remédie à ces deux difficultés en précisant que l’autorisation ne vaut que pour l’année 2025.
Le débat en séance (compte rendu)
Unique séance du 16/12/2024 — 20 interventions · Compte rendu intégral ↗
La parole est à M. le rapporteur général, pour soutenir l’amendement no 36.
Cet amendement est symétrique à l’amendement no 38 que nous venons d’adopter et je le soutiens donc pour les mêmes raisons.
La parole est à M. le président de la commission des finances.
Je voudrais revenir un instant sur la question de la constitutionnalité (« Oh non ! » sur les bancs du groupe EPR) – je m’étais d’ailleurs inscrit pour cela sur l’article 3…
Cela a dû m’échapper. Je vous en prie, monsieur le président.
Vous affirmez, monsieur le ministre, que l’indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu aurait été un choix politique, ce que vous mettez en contradiction avec la portée de l’article 2. Je suis en désaccord, et certaines des personnes qui tenaient les amendements proposant cette indexation pour irrecevables ont reconnu avec honnêteté comprendre mon point de vue.On peut considérer que l’on doit partir des contribuables et définir à partir de là la notion de conservation de l’impôt existant. Monsieur Amiel, vous nous avez tout à l’heure opposé que nous n’avions pas voté, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2025, l’indexation sur l’inflation de tous les barèmes, ce qui est exact : nous avions en effet proposé que, pour 2025, le dernier décile puisse ne pas être indexé, afin d’en tirer des recettes. Mais c’est sans rapport, car il s’agit là de faire en sorte que l’impôt 2024, jusqu’au vote de l’impôt 2025, soit appliqué en urgence. Je respecte donc l’esprit de la loi.Si je précise cela, c’est que vos arguments sont à géométrie variable. En dépit de l’avis du Conseil d’État – qui n’est pas un jugement –, l’intégration, dans ce qui est bien une loi de finances, d’un article qui a toujours été lié aux lois de financement de la sécurité sociale est très discutable d’un point de vue constitutionnel. (M. Philippe Vigier s’exclame.) La première fois qu’il s’est exprimé à ce sujet, le rapporteur général a d’ailleurs eu cette expression : « Ça se tente. » Je sais que le Conseil d’État a donné des arguments – qui me paraissent justifiés – pour que ces dispositions figurent dans le texte, mais nous sommes là à la limite de ce qui est recevable, puisque c’est normalement la loi de financement de la sécurité sociale qui, seule, arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes. De la même manière, on aurait pu déclarer recevable l’indexation des barèmes…
Mais il se trouve qu’on ne l’a pas fait !
…tout en interpellant le Conseil constitutionnel afin d’avoir, une fois pour toutes, son avis sur cette question. Il n’y aurait pas eu mort d’homme, et au moins aurions-nous été fixés. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LFI-NFP.) Ce que nous sommes en train de faire, avec l’article 3, est bel et bien contraire à la Constitution : une loi de finances n’a jamais abordé les questions relatives au financement de la sécurité sociale – je voterai, pour autant, en faveur de cet article.
Quel est l’avis du gouvernement ?
Je rendrai, sur cet amendement et sur le suivant, les mêmes avis que pour les amendements similaires que nous avons examinés à l’article précédent : sagesse pour le no 36 et demande de retrait pour le no 34.Je récuse le parallèle que vous avez fait, monsieur le président Coquerel : ce n’est pas du tout la même chose.
Mais si !
Cette loi spéciale est une loi de finances, mais c’est aussi une loi d’urgence destinée à assurer la continuité financière de la nation. L’article 3, en ce sens, permet à l’Acoss de lever de la dette pour assurer le financement de la sécurité sociale – la question du barème de l’IR n’a rien à voir avec cela, car la continuité financière de la nation se poursuit, avec ou sans indexation de ce barème sur l’inflation. Sur le fond, tout le monde est d’accord avec cette indexation qui figurait dans le projet de loi de finances : il s’agit simplement d’une question de respect du droit.
Et le respect des censeurs ?
L’article 3 a bien trait à la continuité financière de la nation : ce n’est pas le cas de l’indexation du barème de l’IR, et cela me semble assez facile à comprendre.
Eh bien non !
Il faut pouvoir assurer la possibilité de l’endettement pour l’État comme pour la sécurité sociale, en attendant de passer, le plus rapidement possible, à un véritable budget et à un véritable financement de la sécurité sociale pour 2025.
(L’amendement no 36 est adopté.)
Je constate que le vote est acquis à l’unanimité.
La parole est à M. le rapporteur général, pour soutenir l’amendement no 34.
Il s’agit de vous alerter, chers collègues, sur la situation de l’Acoss. Son besoin en trésorerie va en effet atteindre les 57 milliards, probablement vers la fin du premier trimestre 2025 ou le début du deuxième, et mon amendement – comme l’amendement no 36 à l’article 2 – rappelle qu’il est nécessaire de fixer un plafond au recours à l’emprunt par cet organisme.Tant que nous n’aurons pas voté une nouvelle loi de financement de la sécurité sociale, monsieur le ministre, le texte actuel ouvrirait paradoxalement la possibilité d’un endettement illimité. Mais, comme je l’ai fait pour l’article 2, je le retire.